La station du MI6 a Moscou, 1ère Partie: Des années 40 a 1963.

MI6 STATION IN MOSCOW

Un premier article publié sur ce blog s' était efforcé de dévoiler la station du MI6 a Moscou depuis la seconde guerre mondiale jusqu'à nos jours en indiquant ses officiers connus, leurs couvertures et si possible leurs biographies. Il paraissait néanmoins indispensable de compléter cet article avec une histoire de la station du SIS a Moscou, retracée a partir des sources disponibles.

 

L' ambassade britannique a Moscou, Quai Sofia. C'est sous couvert de l' ambassade que le MI6 disposait d'une station. Avant la deuxième guerre, la station du SIS a Moscou ne paraît pas s' être impliquée dans des opérations d'envergure: La tactique alors utilisée par le SIS est d'utiliser ses stations périphériques en s' appuyant sur l' opposition russe exilée, laquelle a gardée parfois quelques contacts en URSS même, permettant d'obtenir des  informations intéressantes.
La station du SIS a Moscou était et reste un poste sensible au sein du SIS, le service de renseignement extérieur de Sa Majesté.

La collecte du renseignement continue, mais de manière « ouverte », ou par le biais des alliés de la Grande Bretagne. Dans son livre « Opération Tarantelle », Lev Sotskov évoque par exemple un général tchécoslovaque qui entretenait d' excellentes relations avec le chef de station du SIS a Prague avant (puis après) guerre Harold Gibson; quand ce général est nommé a Moscou, Gibson  lui demande d' être en contact sur place avec un membre de l'ambassade britannique, sans aucun doute un officier du SIS, ce que ce général s' empresse d' accepter.

Broadway Building, QG du SIS de 1924 a 1966. La tactique alors utilisée par le SIS est: éviter de compromettre la station de Moscou (très petite alors) et donc , autant que possible reporter les tâches de renseignement sur les antennes périphériques (Par exemple a Vienne ou en Turquie). La station de Moscou fait donc du renseignement "ouvert", en coopération avec le bureau de l'attaché militaire de l'ambassade britannique, et ne se "mouille" que quand il n'y a pas d'autre choix, ou si le jeu en vaut la chandelle. Les opérations conduites par la station du SIS a Moscou durant la guerre froide le montrent très clairement.


Durant la Seconde guerre, c'est surtout un poste chargé de coordonner les activités de renseignement soviético- britanniques aussi bien contre l' Allemagne nazie même que sa périphérique (Par exemple en Afghanistan et en Iran). En 1943 le poste de Moscou est dirigé par Cécil Barclay.  Il s'agit plus d'une représentation qu' autre chose. La seconde guerre mondiale contraint plus qu 'autre chose les services secrets britanniques et soviétiques a coopérer, mais avec énormément de prudence: il est hors de question de dévoiler a l'autre camp les sources d' informations. Dans certains cas, l' information obtenue n'est pas transmise au camp allié. Anthony Cave Brown résume magistralement les choses dans son ouvrage "La guerre secrète": "Les services secrets britanniques et russes étaient des ennemis de toujours. Avant, pendant et depuis la Révolution russe, les deux services s' étaient âprement combattus: Les Russes pour supplanter l' Empire britannique, les Britanniques pour abattre la Révolution bolchévique et restaurer en Russie un gouvernement qui leur conviendrait mieux.[..] leur rivalité ne s'était momentanément apaisée que devant la commune nécéssité pour Westminster et le Kremlin de vaincre Hitler".

Par exemple, en 1943, la station de Moscou est prévenue par le QG du SIS de l' existence d'un mystérieux « Bureau Klatt », travaillant pour l' Abwehr et qui collecterait des informations en URSS même grâce a un réseau très bien implanté. L'information est transmise aux autorités soviétiques sur les activités du "Bureau Klatt" en Roumanie et en Bulgarie. Les autorités soviétiques se montrent extrêmement critiques vis-a-vis de ses documents: aucune information n'y est disponible sur le travail de ce "Bureau Klatt" contre l' URSS même. Les soviétiques sont persuadés que les britanniques en savent beaucoup plus sur cette organisation. Ce que reconnaît un officier du SIS lors de sa conversation avec..Kim Philby: "Les informations transmises aux soviétiques datent d' il y a deux ans, et nous en savons beaucoup plus sur Klatt" ("KGB in England", Oleg Tsarev et Nigel West)

Mais les britanniques sont loin de se douter que le renseignement soviétique a toutes les cartes en main, et ce grâce a des informateurs très bien placés au coeur même des services de renseignement de Sa Majesté. De plus, même durant la guerre, chacun des deux camps a conscience de la bataille qui se prépare avec l'autre: Le poste du renseignement soviétique en Grande-Bretagne est renforcé, et n' hésite pas a recruter et a traiter des informateurs sur place, tandis que le chef du contre-espionnage du SIS, Valentine Viviane, prépare un document annonçant clairement la bataille s' annonçant avec les soviétiques et indique les méthodes a suivre. Ce document arrive a la Loubianka grâce a Kim Philby.

Au lendemain de la Seconde guerre et de la défaite de l' empire nazi et de ses alliés, le SIS s' active, par conséquent, sur le front de la lutte anticommuniste: Au quartier général du MI6, Kim Philby est nommé a la tête de la nouvelle division « R5 », tandis que sur le terrain, dans les pays libérés du joug nazi (Mais dont certains tombent sous la coupe soviétique), le SIS rouvre ses stations: En Tchécoslovaquie arrive en 1945 comme « 1er secrétaire chargé de la section des visas » (Couverture extrêmement transparente) Harold Gibson; a Varsovie le premier chef de station est Michaël Sullivan, a qui on doit une des plus belles opérations avec le recrutement de Josef Swiatlo; a Sofia arrive en 1947 Anthony Brooks ;la station de Vienne ouvre dès 1946, sous le commandement de Georges Young, lequel s' illustrera plus tard par sa participation dans les opérations AJAX (Renversement en 1953 en Iran, en coopération avec la CIA, du premier ministre Mossadegh et rétablissement du Shah)  et MOUSQUETAIRE (Tentatives d' assassinat du leader égyptien Gamal Nasser).

Le dispositif est coordonné depuis le QG du SIS; le travail contre l' URSS relève, au sein de la Division DP1 du Directorate of Requirements, du Service "Europe du Nord", chargé de la Scandinavie et de l' Union Soviétique. Ce Service sera dirigé par le colonel Cordeau jusque 1946, puis de 1946 à 1961 par Harry Carr.

 

BIOGRAPHIE: Né le 28.11.1899 à Arkangelsk en Russie, Harry Carr sert dans l' Armée, d' abord comme artilleur jusque 1919, puis comme interprète des forces expéditionnaires en Russie de 1919 à 1920, avant d' entrer au SIS au tout début des années 20. Chef de station à Helsinki, il dirige ensuite la station de Stockholm durant la Seconde guerre, de 1941 à 1945, avant de prendre la tête du contrôleurat "Europe du Nord" ou il s' efforcera, entre autres, de monter les opérations pour renverser le régime albanais. Il quitte le SIS en 1961 et décède en 1988

BIOGRAPHIE: Ernest Henry Van Maurik, Né le 24.08.1916. officier du SOE durant la seconde guerre mondiale, entre autres il entraîna le commando tchèque qui assassina Reinard Heydrich durant la Seconde Guerre mondiale.Puis il fut parachuté en Suisse en 1944 pour y diriger le poste SOE et coordonner les activités de fourniture en armes des maquis. Entré au Secret Intelligence Service vers 1947. Chef de station du MI6 a Moscou de 1948 a 1950, officiellement deuxième secrétaire de l' ambassade britannique. En poste a Berlin de 1950 a 1952, puis a Buenos Aires de 1958 a 1962 (a ce dernier poste, sans doute chef de station). "Premier secrétaire" de l' ambassade britannique a Copenhague de 1965 a 1967, puis chef de la station du SIS a Rio de Janeiro, officiellement conseiller, a partir de mars 1968. Décoré de l' Ordre de l' Empire Britannique en 1945. Toujours en vie en 2008.

Après la guerre, un des premiers chefs de stations dans la capitale soviétique qui est identifié est un spécialiste des opérations clandestines: Ernest Henry Van Maurik, sous la couverture de 2ème secrétaire a l' ambassade britannique de 1948 a 1950 (Il remplace Georges Berry a ce poste),  Tout comme ses remplaçants successifs (D.Collett, Terence O'Bryan Tear et Daphné Park) il prendra part a l'opération de parachutage en URSS d' agents chargés de collecter des informations.
Terence O' Bryan Tear en particulier est une figure bien connue du SIS: Chef de station a Moscou a la mort de Staline, il rencontrera aussi Georges Blake quand ce dernier passe a Moscou vers avril 1954, suite a sa libération par les autorités nord- coréennes. Si O'Bryan Tear n'a pas vu sa couverture de 3ème secrétaire de la section consulaire de l' ambassade écornée vis-a-vis des autorités soviétiques (ce que on ne peut totalement exclure, le SIS accordant une certaine importance aux couvertures de ses traitants a l' étranger), c'est désormais le cas! Ce que les officiers du SIS ignorent, c'est que Blake vient juste d' être recruté par le renseignement soviétique, durant son internement en Corée du Nord... Ce qui n' empêchera pas O' Bryan Tear de faire ensuite une brillante carrière comme chef de station.

BIOGRAPHIE: Terence Hubert Louis O'Bryan Tear, né le 09.12.1918. Entré au SIS en 1947. Officiellement a la commission de contrôle sur l' Allemagne de 1950 a 1952. Chef de station du MI6 a Moscou de 1952 a 1954 officiellement troisième secrétaire de la section consulaire de l' ambassade britannique. Officiellement second puis premier secrétaire d'ambassade a Stockholm de 1956 a 1960 puis a Aden de 1960 a 1962. En poste a Manille (1963-1965) puis Singapour (1965-1967) et Bahreïn (février 1969-). Chef de station du SIS a Berne de 1972 a 1978, il dirigera le recrutement de Vladimir Rezoun, un officier du GRU. Ses deux adjoints qui seront impliqués dans l' opération s'impliqueront par la suite dans le travail en direction des soviétiques: John Lawrence Taylor dirigera la station du SIS a Moscou a la fin des années 70 tandis que Gordon Barrass sera un des débriefeurs de Oleg Gordievsky.

La Baronnesse Park s' illustrera, dans deux opérations menées par le SIS au coeur du territoire soviétique: Rem Krassilnikov, ancien haut responsable au contre-espionnage du KGB, évoque de manière beaucoup trop vague la participation de Daphné Park aux "opérations de parachutage d' agents dans la région Balte, quand cette opération touchait a sa fin". Il est sans aucun doute fait référence a l'entraînement, mené par le SIS, de nationalistes baltes. Ensuite renvoyés chez eux, ils sont chargés de collecter des informations et de mener des sabotages contre les soviétiques. Cette opération, infiltrée par les services secrets soviétiques, prend fin en 1954 environ.

BIOGRAPHIE: Daphné Margaret Sybil Desirée Park. Née le 01.09.1921. En poste a la commission alliée pour l' Autriche de 1946 a 1948, puis a la délégation britannique a l' OTAN de 1952 a 1954. Chef de station du SIS a Moscou de 1954 a 1956, officiellement elle occupe de deuxième secrétaire de la section consulaire de l' ambassade britannique. Après Moscou, la Baronnesse Park officiellement 1ère secrétaire , en réalité chef de station du MI6 a Léopoldville de 1959 a 1961, puis a Lusaka de 1964 a 1967, consule générale a Hanoï de 1969 a 1970. A un moment elle fut aussi a la tête du contrôleurat "Afrique", Directorate of Requirements du MI6.

Une autre opération est un contact avec un illégal du KGB, nom de code GIDEON, recruté par le contre-espionnage canadien, et qui est rappelé a Moscou en 1955; pour la première rencontre avec lui, c'est Daphné Park en personne qui s'y colle. Ce que le SIS ignore, c'est que GIDEON, en réalité Evgueni Brik, a été démasqué par le KGB et interpellé dès son retour a Moscou. Daphné Park est par conséquent repérée par les brigades de surveillance du KGB rôdant dans le secteur de la rencontre qui doit avoir lieu entre Brik et son contact du SIS a Moscou. Les notes publiées par Christopher Andrew et Vassili Mitrokhine (Le KGB contre l' Ouest, Éditions , page ) indiquent clairement que le KGB a initié un « double jeu » avec le SIS, mais sans en indiquer le but, la durée, ni pourquoi il fut interrompu, malheureusement. Daphné Park quitte Moscou en 1956.

Un des plus beaux succès de la station de Moscou (et paradoxalement un de ses plus gros échecs) sera le traitement de Oleg Penkovsky. Succès dans les informations obtenues de son traitement, échec dans la manière dont il sera "traité". On peut même être plus que précis et indiquer que le traitement de la source Penkovsky a Moscou révèle de très grosses lacunes, voire surprend parfois par son amateurisme.

Oleg Penkovsky

C'est un de ses successeurs a la station de Moscou, Roderick Chisholm, qui obtiendra un succès, et quel succès! Colonel du GRU, le renseignement militaire soviétique, ayant ses entrées dans les milieux de la Défense soviétique, Oleg Penkovsky essayera a plusieurs reprises de contacter la CIA et le SIS sans succès, jusqu' a ce que enfin le renseignement britannique prenne les choses en main, par l'intermédiaire de l' homme d' affaires britannique Greville Wynne. A partir de la le colonel Penkovsky sera traité aussi bien a Londres et Paris, ou il se rend en tant que membre d'une délégation soviétique, que au coeur de Moscou, ou il rencontre l' homme d' affaires britannique Greville Wynne.

C'est lors de sa rencontre a Londres, en août 1961, avec ses traitants, qu' est présenté a Penkovsky son nouveau contact a Moscou: Il s' agit de Janet Chisholm, la femme du « deuxième secrétaire » de l'ambassade britannique Roderick Chisholm. Auparavant, Wynne servait de courroie de transmission entre Penkovsky et les Chisholm;désormais, le contact est direct..du moins temporairement.

BIOGRAPHIE: Roderick William Chisholm, né le 18.07.1925, sert dans l' armée britannique de 1943 a 1948, puis a la commission de contrôle pour l' Allemagne de 1951 a 1955, il est alors déja au SIS. En poste a Singapour, importante antenne régionale du SIS, de 1958 a 1959, il est nommé chef de station a Moscou, avec grade de deuxième secrétaire d'ambassade. Arrive a Moscou le 03.06.1960, il traitera Penkovsky (nom de code "YOUNG" pour le SIS) par l'intermédiaire de sa femme et de l' homme d' affaires Greville Wynne. Quitte Moscou le 14.07.1962, revient au QG du MI6 a Londres. Le dévoilement de son nom lors du procès, en mai 1963, n'empêchera pas Chisholm de faire carrière: il sera "1er secrétaire" a Singapour (1964 a 1965) puis a Prétoria, en Afrique du Sud a partir de octobre 1970. Il est décédé a la fin des années 70 de la malaria.

BIOGRAPHIE: Gervase Cowell, né le 04.08.1926, entré au SIS en 1951. En poste en Allemagne sous couverture de la section politique de la Commission de contrôle pour l' Allemagne. " Second secrétaire" a Amman en Jordanie de 1958 a 1960. Il est nommé chef de station a Moscou sous la couverture de deuxième secrétaire de l'ambassade britannique, et arrive a Moscou le 27.08.1962. Son nom est rendu public lors du procès de Oleg Penkovsky en mai 1963, et il est expulsé avec sa femme Pamela. "1er secrétaire" a Bonn de 1964 a 1966, il est chef de station adjoint du SIS , sous les ordres de Arthur Temple Franks. De retour au QG du SIS en décembre 1966. Il sera ensuite en poste a Paris et Tel-Aviv, avant de quitter le SIS en 1981.

Janet Chisholm et ses enfants. Les modalités de contact sont définies: Penkovsky rencontrera Chisholm pour lui transmettre des informations et recevoir d'elle instructions ou pellicules photos lors de rencontres clandestines dans Moscou. Les rencontres auront lieu a 16h le samedi sur le Tsvetnoï Boulevard en octobre et décembre, et a 13h chaque vendredi de novembre sur la Arbat.

De retour a Moscou le 08.08.1961, Penkovsky y retrouvera Wynne, lui transmet des informations, et recoit du britannique une boîte de bonbons, qui servira de « boîte aux lettres mortes »: Penkovsky doit y cacher les informations collectées puis transmettre la boîte a Janet comme si c' était un cadeau. Ce que fait Penkovsky le 04.09.1961 quand, comme convenu, il offre la boîte a l' enfant de Janet, alors que celle ci se balade sur le Tsvetnoi Boulevard, et la mère la récupère.

Codes de Penkovsky pour déchiffrer les messages radio. Penkovsky part ensuite a Paris le 20.09.1961; débriéfé, il y retrouve aussi Janet Chisholm et Greville Wynne. Les méthodes de contact sont aussi précisées: est indiqué a Penkovsky l' existence d'une cache , 5/6 Rue Pouchkine a Moscou, ainsi que plusieurs numéros de téléphones a Moscou qu'il peut joindre. Entre autres,si il souhaitait que son traitant britannique relève la BLM, il devait composer a 21h10 le lundi le numéro K-4-89-73, laisser sonner trois fois et raccrocher puis répéter exactement la même opération. Les enquêteurs du KGB n'auront aucun mal a déterminer que ce numéro correspond a l' appartement 35 du 12/24 Rue Sadovo-Samotechnaya, ou habitait jusque juin 1962 John Varley, aide de l' attaché de l' armée navale a l' ambassade britannique, puis de juillet 1962 a mars 1963, Ivor Russell..
Il doit aussi, a peine revenir a Moscou, prévenir les britanniques que tout est « all right » pour lui, ce qu'il fait dès le 17 octobre 1961, soit le lendemain de son retour, en appelant a 21h le G-3-13-58, puis en raccrochant après trois sonneries. Le KGB établira que il s' agit du numéro de téléphone de Félicita Stuart, en poste a l' ambassade britannique de mai 1961 a février 1962 comme attachée.

A partir de la, les rencontres clandestines entre Penkovsky et Chisholm se multiplient : Le 09.11.1961 sur la Arbat, le 23.12 et le 30.12 sur le Tsvetnoi Bulvard, le 05.01, le 12.01.1962 et le 19.01.1962 sur la Arbat..soit pas moins de six rencontres en l' espace de deux mois.

Ensuite, les rencontres entre Penkovsky et Chisholm se font plus discrètes, prennent un caractère plus officiel: lors de soirées diplomatiques, le 29.03.1962 et le 31.05.1962, ou par l' intermédiaire de Greville Wynne, comme le 02.07.1962. Wynne montre aussi a Penkovsky les photos de ses deux nouveaux traitants dans la capitale moscovite: Rodney Carlson pour la CIA et Pamela Cowell, la femme de Gervase Cowell, pour le SIS.

Le dispositif de contact avec le MI6, décrit plus haut, comptait nombre de failles:

Primo, le MI6 découvre en 1961 l' existence d'un traître dans ses rangs, Georges Blake, officier en poste précédemment a Séoul et Berlin. A ce dernier poste, il a bien connu...Roderick Chisholm, et on peut supposer que il a donné son identité a ses contrôleurs du KGB. Pourquoi alors le SIS, quand il découvre la trahison de Blake, continue de laisser Chisholm et sa femme rencontrer Penkovsky, au risque de le griller? Cette question incompréhensible l' est encore moins quand on sait que c'est l'officier du MI6 Harold Shergold qui a la fois est un de ceux en charge du dossier Penkovsky et qu'il fut aussi un de ceux qui démasqua Georges Blake!

Secundo, ce que ignorent les britanniques, c'est que le KGB, suite a l' affaire Piotr Popov, a renforcé les surveillances des officiers des services secrets occidentaux en poste en URSS. Les témoignages de Youri Nossenko et de Viktor Sherkashine, alors officiers de la Deuxième Direction Principale du KGB d' URSS, indiquent clairement que c'est la surveillance exercée sur la femme de Roderick Chisholm, Janet, qui conduira le contre-espionnage soviétique a Penkovsky.

Extrait de la vidéo de surveillance du KGB, Penkovsky sort de l' immeuble après Chisholm.

Dès fin décembre 1961, un officier de la brigade de surveillance du KGB affecté a la filature de la femme de Roderick Chisholm la voit entrer dans un immeuble, puis en ressortir, et peu après, un inconnu sort également!Or cet inconnu avait précédé Madame Chisholm dans l' immeuble... La brigade de surveillance perd ce mystérieux inconnu, a la grand fureur de Ivan Markelov, alors chef de la section britannique a la 2ème Direction principale du KGB (contre-espionnage) qui accorde a cet incident une grande importance et donne ordre de tout mettre en oeuvre pour retrouver cet inconnu! A partir de la, deux versions apparaissent: La première veut que, la semaine d' après, même manège, et ironie de l'histoire c'est le même opérationnel qui est affecté a la filature de Madame Chisholm, et qui reconnaît immédiatement cet inconnu! La seconde est donnée par Viktor Sherkashine, alors officier de la section britannique du Deuxième Directoire: L' officier de la brigade de surveillance qui avait perdu l' inconnu est affecté a la surveillance du GKNT, et qui voit- il sortir du bâtiment! Le fameux inconnu.

Dans les deux cas, l' inconnu est suivi et rapidement identifié:Oleg Penkovsky, affecté aux relations extérieures du GKNT, le Comité d' État a la Science et a la Technologie. Une couverture, car Penkovsky est en réalité officier du GRU, le renseignement militaire soviétique, avec grade de colonel. Pendant plusieurs mois le KGB suit Penkovsky pour découvrir ses traitants et ainsi briser les filières. Chose étonnante, bien que le SIS et Penkovsky aient tous deux remarqués la surveillance a leur encontre, le contact continue! Ce qui va a l' encontre des plus élémentaires règles de sécurité. Par exemple en juillet 1962 Penkovsky, lors d'une surveillance, conduit a l 'homme d' affaires britannique Greville Wynne. Les techniciens du KGB, malgré le bruit de la douche, réussissent a capter une partie de leur conversation, ou Wynne évoque entre autres le futur contact de Penkovsky a Moscou: Il s' agit de Gervase Cowell, le nouveau chef de station, et de sa femme Pamela.

Et bien que le MI6 le sache, son « traitement » au coeur de Moscou continue cette fois par l' intermédiaire de la CIA, et ce de manière incompréhensible. Cette méthode ne pouvait conduire que a un échec: Le 22.10.1962 Penkovsky est interpellé a la sortie du GKNT, et un officier traitant de la CIA, Richard Jacobs, est interpellé alors que il ramassait la boîte aux lettres mortes le 02.11.1962.

Les preuves contre Penkovsky: Radio pour recevoir les messages, blocs de codes etc.. En plus du procès retentissant de Oleg Penkovsky, plusieurs « diplomates » britanniques et américains en poste a Moscou doivent quitter le pays, ou sont déclarés indésirables, les soviétiques se faisant un plaisir de dévoiler au cours du procès les noms des officiers de la CIA et du SIS en poste a Moscou Pour le premier cas, citons Roderick Chisholm, qui a quitté Moscou a la mi-1962;pour le second, c'est le nouveau chef d' antenne, Gervase Cowell et sa femme Pamela. Sont aussi dévoilés des numéros de téléphone moscovites dont disposait Penkovsky si il souhaitait contacter ses officiers traitants: Sont déclarés "persona non grata" Felicita Stuart, John Varley et Ivor Russell, sans qu'on sache pour l'instant si ils étaient de simples diplomates britanniques ou des officiers de l' antenne moscovite du renseignement britannique.

Note modifiée le 22.08.2009

Rapport de la Direction Centrale des Renseignements Généraux sur les vulnérabilités ou agressions économiques hostiles

Publié en novembre 2006, ce rapport de la Direction centrale des Renseignements Généraux s'est penché sur les cas d'agressions ou de vulnérabilités d'entreprises. Ce rapport de six pages détaille les différentes méthodes utilisées (En indiquant leur fréquence). Un rapport très intéréssant, disponible ici

Réorganisation des services secrets francais

Est ici repris l'article du blog Problematiques.fr, publié par Frank Strass sur la réorganisation des services secrets franacais, dans le cadre du Livre Blanc sur la défense qui a été présenté aujourd'hui au Président Nicolas Sarkozy.

Selon cet organigramme, la principale innovation est la création d'un Conseil National du Renseignement (CNR) qui sera chargé de centraliser les renseignements venant aussi bien de Ministère dont ne dépend aucun service ( Ministère des affaires étrangères, Ministère de l'économie et de l'industrie) que de structures qui auront au CNR un accès direct (Le Secrétariat général de la Défense Nationale; le Premier Ministre; Le coordinateur du renseignement auprès du secrétariat général du Président de la République). Les services de renseignement ou de sécurité se devront de passer par leurs Ministères traditionnels , qui fera office de "filtre", pour faire remonter les informations jusqu'au CNR. Tel est le cas pour la toute nouvelle DCRI (Direction centrale du renseignement intérieur) du Ministère de l'Intérieur, conséquence de la fusion entre les Renseignements Généraux (Information du gouvernement sur les extrémistes, les conflits, la situation intérieur politique, économique, sociale, lutte antiterrorisme) et la Direction de la Surveillance du Territoire (Lutte contre l'espionnage, le terrorisme, protection des secrets) que, au sein du M%inistère du Budget pour le TRACFIN (Cellule de lutte contre le blanchiment d'argent) ou la Direction Nationale de Recherche et d'Enquêtes Douanières, ou enfin au sein du Ministère de la Défense pour la Direction du renseignement militaire, la Direction de Protection et de Sécurité de la Défense (Sécurité militaire, protection des secrets des entreprises, industries, objectifs a caractère militaire) ou la DGSE (Chargée du renseignement extérieur).

Un regret toutefois: La situation de la DGSE, dépendante du Ministre de la Défense, n'a pas été changée. Il paraît en effet étonnant que un service chargé de recueillir hors du territoire national du renseignement qui est tout sauf militaire dépende néanmoins de l'autorité militaire!

 

 

Un nouvel organigramme pour le renseignement

 

 Le livre blanc sur la Défense a été présenté aujourd’hui par Nicolas Sarkozy. Véritable instrument destiné à guider la politique de la France dans ce domaine jusqu’en 2020, le document met l’accent sur la nécessité d’un renforcement des services de renseignement. Au programme: un organigramme refondu et de nouvelles priorités.

“J’ai décidé un effort massif d’investissement sur le renseignement, notamment d’origine spatiale, qui bénéficiera aussi bien à la décision politique qu’aux chefs militaires”, a expliqué ce mardi Nicolas Sarkozy. Le président de la République, qui procédait à la présentation du livre blanc sur la Défense a mentionné le regroupement des services existants “au sein de la nouvelle direction centrale du renseignement intérieur”, et confirmé la nomination d’un “coordonnateur du renseignement, qui orientera les services et assurera la cohérence de leur action”.

Conformément aux informations distillées depuis plusieurs jours dans la presse, ce poste devrait revenir à Bernard Bajolet, pour quelques semaines encore ambassadeur à Alger. Il a auparavant occupé des fonctions similaires à Amman (Jordanie), Sarajevo et Bagdad. Il aura pour fonction de guider le président de la République auprès de la DGSE (Direction générale de la sécurité extérieure, spécialisée dans l’espionnage; militaire), la Direction du renseignement militaire, la Direction de la protection et de la sécurité de la défense et de la Direction centrale du renseignement intérieur.

Le point fort de ce nouvel organigramme réside dans la création d’un Conseil national du renseignement (CNR), présidé par le chef de l’Etat, qui définira les priorités et les orientations des services civils et militaires de renseignement. Le coordonnateur, Bernard Bajolet en premier titulaire, animera ce Conseil. Son rattachement au chef de l’Etat est le signe d’une nouvelle donne en la matière: “dans un monde qui se caractérise par l’incertitude et l’instabilité, la connaissance constitue notre première ligne de défense”, indique le livre blanc.

• L’organigramme reproduit ci-dessus provient d’un document mis en ligne par le site internet du Point. Les sigles non-détaillés ci-dessus correspondent aux services suivants: la DNRED (Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières et financières) et Tracfin (service de traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins).

Frank Strass

17 juin 2008 

La Corée du Nord, soutien du terrorisme?

L'information est passée pratiquement inapercue en janvier dernier, et pourtant! Un rapport officiel du Congrès américain accuse la Corée du nord de liens avec le terrorisme. Sont cités le Hezbollah et le LTTE (Tigres tamouls, Sri Lanka). Intitulé  "North Korea: Terrorism List Removal?", il est disponible ici

Changes in Espionage by Americans: 1947-2007

Voila un document fort intéréssant qui vient d'être publié et que je recommande vivement. Cette analyse de 113 pages non seulement dévoile des cas peu connus de citoyens américains ayant fournis des informations a des services secrets étrangers (par exemple, russes, philippins, nord-coréens), mais en plus livre une analyse détaillée, et compare les différentes situations? Combien de personnes ont trahis, pour quelles raisons? Quelle était leur situation sociale, familiale? Et j'en passe. Un document en anglais qui rappele l'évolution du contexte historique depuis  1947 jusque 2007,réellement passionant. Disponible ici

Interview de Michel Rocard au Figaro

 Le Figaro

06/03/2008 

 Pour une politique de renseignement

 

Selon Michel Rocard, ancien premier ministre, «les Britanniques consacrent à leur renseignement un budget 3,5 fois supérieur au nôtre».

La réorganisation du renseignement en cours vise à positionner cette fonction à la hauteur des menaces et des enjeux auxquels notre pays doit faire face. L'intérêt porté par le président de la République à cet aggiornamento s'inscrit dans la réflexion globale sur la réforme d'ensemble de l'État qu'il a décidée.

Le renseignement est l'un des investissements les plus rentables de l'État. Il est l'une des fonctions fondamentales de la sécurité nationale de tout État de droit et constitue une condition nécessaire à la prospérité du pays.

Or il est trop souvent perçu  surtout dans notre pays  comme une contrainte et non comme l'instrument nécessaire au développement de la richesse du pays et à son ambition dans un monde où la France doit affronter une diversité croissante de menaces terroristes ou économiques.

Force est de constater que, jusqu'à une date récente, le renseignement en France n'avait pas bénéficié d'une attention à hauteur de l'enjeu. À titre d'exemple, les Britanniques consacrent à leur renseignement un budget 3,5 fois supérieur au nôtre. Ce «gap» ira croissant jusqu'au décrochage si nous ne faisons pas un effort comparable à celui de la Grande-Bretagne, dont le budget de renseignement est en continuelle augmentation de 10 % par an.

Cet effort est d'autant plus nécessaire qu'un des enjeux du renseignement moderne portera également à l'avenir, en plus des missions traditionnelles, sur l'anticipation des menaces et des crises relatives entre autres à l'environnement (déplacements de populations, ressources, eau, pollutions, etc.).

D'autre part, le nombre et la complexité des menaces à affronter justifient et nécessitent une mutualisation de plus en plus poussée des moyens.

Le regroupement des missions dévolues à la DST et aux RG en est un bon exemple et devrait mettre fin à des doubles emplois, voire à des chevauchements de compétences qui ne pouvaient que nuire à leur efficacité.

S'agissant du renseignement technique, nous avons su partager les missions du satellite d'observation Helios tout en préservant à la fois la confidentialité propre à chacun de nos services, mais aussi le secret des missions nationales effectuées au profit des pays qui l'ont financé.

De même, dans le domaine de la sécurité des systèmes d'information, un rapprochement, au sein d'une même agence gouvernementale, des équipes d'attaque (cryptanalyse) et de défense (cryptographie), serait créateur de fortes synergies opérationnelles : analyse et conception sont des activités distinctes mais le retour d'expérience de l'une à l'autre est fondamental, comme l'estime le cryptologue Jacques Stern, médaille d'or du CNRS.

Par ailleurs, l'efficacité de nos services serait renforcée par la mise en place d'une unité centralisée de collecte et de traitement des sources ouvertes chargée de recueillir l'information et les signaux faibles afin d'en faire la synthèse à destination des décideurs gouvernementaux. Le travail en amont de cette unité permettrait ensuite de concentrer la recherche opérationnelle des agents sur les seules zones d'ombre.

Quelle que soit l'architecture retenue, le plus important est qu'au sommet de la Communauté du renseignement existe une autorité qualifiée ayant une vision globale, tant opérationnelle que budgétaire, des besoins et des moyens nécessaires afin de hiérarchiser les priorités et garantir au moindre coût l'efficacité et la cohérence de l'ensemble.

Enfin, la mobilisation de l'ensemble des acteurs publics et privés est devenue une nécessité dans la guerre économique exacerbée par la mondialisation.

Rappelons qu'après l'effondrement de l'Union soviétique et la fin de la guerre froide, les États-Unis ont réorienté leurs services de renseignement vers la guerre économique. Le président Clinton, en arrivant en 1993 à la Maison-Blanche, a institué un National Economic Council chargé d'assurer un rôle de coordination de la politique publique à l'égard des entreprises. Un Advocacy Center met en particulier les moyens et l'autorité du gouvernement américain au service des entreprises, afin de les aider à gagner des contrats à l'étranger.

Dans le même temps, la France  dont les services sont mondialement reconnus pour leur efficacité, notamment dans la lutte contre le terrorisme  n'a pu, compte tenu de la prégnance de la menace terroriste la concernant dès cette époque, et faute de moyens suffisants, effectuer ce changement de cap et développer autant que nécessaire cette dimension économique.

Rien ne nous empêche de monter des dispositifs appropriés, comme les Américains en ont avec par exemple le Business Executives for National Security regroupant des managers et des cadres supérieurs de sociétés privées américaines, désireux de mettre leur expérience des affaires au service de la sécurité des États-Unis. Certes, nous avons enfin pris conscience de ce défi avec dix ans de retard sur les Anglo-Saxons. Des résultats ont déjà été obtenus, mais ce partenariat public-privé demande encore à être approfondi et il reste notamment à surmonter des réticences culturelles en matière de délégation, à titre temporaire, de tâches ou de missions que des partenaires civils ont la capacité d'assurer avec un meilleur rapport coût-efficacité.

 

 

Note personnelle: Premier Ministre de 1988 a 1991, Michel Rocard a été un des rares Premiers Ministres a s'intérésser aux problèmes du renseignement, et a s'efforcer d'améliorer leur efficacité. Cmme le note Claude Faure dans son remarquable ouvrage "Aux services de la République, Michel Rocard fut le premier chef de gouvernement a se rendre, le 20 décembre 1988, au siège de la DGSE,sans oublier la remise a jour du Comité interministériel du renseignement,  la fixation d'un Plan de renseignement gouvernemental 

Le contre-espionnage chinois marque des points.

Les scandales d'espionnages touchant les scandales d'espionnage se multiplient en Chine:

Il y a trois semaines, une information est tombée des agences de presse, annoncant l'interpellation d'un fonctionnaire chinois travaillant pour Taïwan:

 Li Jian, fonctionnaire chinois spécialisé sur Taïwan, a été interpellé pour espionnage au profit des services secrets taïwanais. Les sources varient, certaines indiquant que il travaillait a la section taïwanaise du Ministère des transports chinois (en tout cas sur le site du gouvernement chinois je n'ai trouvé aucune référence a un Ministère des transports, ce qui m'a surpris) ou bien comme un des principaux directeurs du Taïwan Affairs Office, et la c'est plus emmerdant. Le Taïwan Affairs Office est au coeur de la définition de la politique vis-a-vis de la Chine nationaliste, indépendante de facto, mais dont Beijing refuse l'indépendance juridique. Selon le site Internet du gouvernement chinois, le Taïwan Affairs Office est chargé de :

Main Functions

1. To study and draft guidelines and policies related to Taiwan affairs; to implement and carry out  guidelines and policies related to Taiwan stipulated by  the CPC Central Committee and the State Council.

2. To organize, guide, administrate and coordinate the work related to Taiwan affairs of departments under the State Council and of the provinces, autonomous regions and municipalities directly under the Central Government; To check and investigate the implemention of the guidelines and policies of the CPC Central Committee and the State Council by central and local departments.

3. To analyse the situations in Taiwan and tendency of development of the cross-Strait relations;to coordinate with the department concerned to draft the laws and regulations involving Taiwan ;to coordinate with overall planning the legal affairs related to Taiwan.

4. According to the arrangement and authorization of the State Council, the Office takes charge  of relevant preparations for negotiations and agreements with Taiwan authorities and its authorized public organizations.

5. To administrate and coordinate direct links in mail, transport and trade across the Taiwan Straits; to take charge of the media and publicity work related to Taiwan and release news and information concerning Taiwan affairs; to handle major incidents related to Taiwan.

6. To coordinate and guide with overall planning the economic and trade related to Taiwan and exchanges and cooperation in such areas as finance, culture, academic research, sports, science and technology, health, etc with the departments concerned; To manage personnel exchange,observations and symposiums between the two sides and relevant work on international conference involving Taiwan.

7. To accomplish other tasks that the State Council assigns.

L' arrestation est sans aucun doute, étant donné le caractère de l'affaire, a mettre au crédit côté chinois de la 7ème Division du Guojia Anquanbu, chargée de la sécurité intérieure. Pour l'instant, très peu d'informations sont disponibles sur cette affaire, mais elles indiquent que Li Jian a quitté l'administration chinoise en 1999, pour se lancer dans le monde des affaires, et aurait attiré l'attention des services secrtes chinois en 2000 a cause de la fréquence de ses contacts avec les taïwanais. Etait-il déja recruté alors? Difficile a dire.

 

Nouveau scandale lundi 10 mars 2008 (Donc hier) venant de sources a Tokyo, indiquant que les autorités chinoises ont accusées deux "diplomates" japonais d'être des espions du Service de Renseignement et d'Analyse du Ministère des affaires étrangères japonais.

Les rares informations font état d'un chinois âgé de 48 ans qui a été jugé pour espionnage devant la Haute court populaire de la municipalité de Beijing en septembre 2006. Le procès a fait état du "traitement" de ce chinois par un haut responsable du renseignement japonais , et un de ses collègues alors en poste sous la couverture diplomatique de 1er secrétaire de l'ambassade du Japon a Pékin. Selon les informations, les parents de ce chinois étaient des reponsables haut placés du Parti Communiste Chinois (On peut donc présumer que il a pu ainsi obtenir des informations a caractère politique qu'il a ensuite transmis a ses officiers traitants japonais) 

   Ce n'est pas le premier scandale mettant en cause le renseignement japonais, réputé plutôt efficace dans son travail en direction de la Chine. Dans son ouvrage "Les services secrets chinois", Roger Faligot fait par exemple référence a un colonel de l'Armée Populaire de Libération chinoise du nom de Wang Qingqan (cette information n'a toutefois pu être confirmée) , apparement membre du Qingbao, le renseignement militaire chinois, aurait été recruté a la fin des années 90 alors qu'il était officiellement 1er secrétaire de l'ambassade de Chine a Tokyo par les services secrets japonais, avant d'être interpellé a l'été 2007 par le Guoanbu a Beijing..Il aurait été ensuite condamné a mort.

 

 

 

China: Japan diplomats were spies / Court links reporters to espionage

The Yomiuri Shimbun

A final ruling handed down by the Higher People's Court of Beijing Municipality in September 2006 concluded that two Japanese diplomats were spies for the Intelligence and Analysis Service of Japan's Foreign Ministry, which it ruled was an espionage organization, sources in Tokyo said Monday.

According to the sources, the ruling said that a current high-ranking ministry official, who had worked at the organization, and the then first secretary of the Japanese Embassy in Beijing were spies.

The ruling was part of the Beijing higher court's decision to uphold a sentence of life imprisonment imposed on a Chinese man, 48, who had met with the two Japanese officials.

It is highly unusual for a Chinese judicial ruling describing an organization of Japan's Foreign Ministry as an espionage group and Japanese diplomats as spies to be made public.

The ruling reflects China's wariness of Japan during the administration of then Prime Minister Junichiro Koizumi, when bilateral relations had reached a nadir.

According to the sources, the ruling by the Beijing higher court determined that a current high-ranking official of the Foreign Ministry who was in charge of gathering and analyzing information on the Southeast Asia region in 2005 and the first secretary of the Japanese Embassy in Beijing were key agents of the Japanese espionage organization.

The high-ranking official, who had worked at the Japanese embassy in Beijing, often visited China.

The higher court also said that two Japanese news reporters, including a Yomiuri Shimbun reporter, had links with the spy organization, saying they received classified information from the Chinese man.

The Chinese man provided massage services to Japanese tourists.

His parents were high-ranking Chinese Communist Party officials and he had acquaintances at important party organizations.

In spring 2005, when anti-Japan sentiment was sweeping across China, he was detained by Chinese national security authorities.

According to the judgement, despite knowing that the two Japanese officials were spies, the Chinese man handed over classified information to them on several occasions, the sources said.

The judgement also said that in early 2005, when the Chinese man visited Japan on a trip arranged by the two Japanese officials, he handed over confidential telephone directories that were only for use by Communist party and government leaders and other information.

For that, he received an illegal payment of 300,000 yen, the ruling said.

However, the ruling did not mention the content of the classified information or why the Chinese man had spied for Japan, indicating a lack of thoroughness with regard to evidence and facts.

The first secretary who was judged to be a spy still works at the embassy.

Prior to the final judgement made by the higher court, the No. 2 Intermediate People's Court of Beijing Municipality in June 2006 sentenced the man to life imprisonment for spying.

The Chinese man filed an appeal to the higher court, saying he had no way to know that the two Japanese officials were spies.

"I only copied part of a telephone directory that has no confidential information. The 300,000 yen was what they owed for my massage services," he said.

The Beijing higher court reached its final judgement after reviewing the appeal and concluding that the relevant facts were clear.

On Sept. 8, 2006, the higher court upheld the intermediate court ruling, rejecting the appeal.

Since China has a two-level court system, the man's sentence is final.

The trial was not open to the public as Chinese criminal procedure law stipulates that trials in cases related to national secrets be held behind closed doors.

The Yomiuri was unable to find any evidence that its reporter had links with Japan's spy organization after questioning the reporter in question.

The Yomiuri has sought comment from the Foreign Ministry, but the ministry had not responded as of Tuesday night.

An employee of Yomiuri's public relations office said the ruling that a Yomiuri reporter was linked to spying was groundless.

"The accusation is outrageous," he said.

(Mar. 11, 2008)

 

 

 

SUR L'INTERPELLATION DE LI JIAN 

 

The China Post

China arrested ex-official for alleged spying for Taiwan

Saturday, February 23, 2008
The China Post news staff

TAIPEI, Taiwan -- A former official from China's communications ministry has been arrested by Chinese authorities over alleged espionage claims for Taiwan, a Taiwan newspaper reported yesterday.

Li Jian, a former deputy director of the ministry's Taiwan Affairs Office, was arrested on Lunar New Year's eve for allegedly collecting intelligence for Taiwan, the United Daily News cited "reliable sources" as disclosing.

While at the office, Li played a vital role in a cross-strait agreement in 1997 to introduce the scheme of an "offshore transport center" that would allow faster shipping between Taiwan and China, the paper said.

According to the paper, Li left the ministry to become a businessman. But Chinese authorities put him under surveillance in 2000 after becoming suspicious of his ties with Taiwan.

After seven years of monitoring, Chinese authorities arrested him earlier this month, but refused to disclose details concerning his charges, the paper said.

Li is the third Taiwan affairs official since 1991 that China has arrested on charges of espionage for the island, the paper said.

The highest level of Chinese official ever charged with spying for Taiwan was General Liu Liankun, who was convicted and executed in 1999.

He was said to have provided Taiwan with information concerning the 1996 cross-strait crisis, in which China test-fired missiles into waters near the island in an attempt to intimidate voters from re-electing then President Lee Teng-hui.

The news of Li's arrest came close on the heels of the release of Hong Kong journalist Ching Cheong, who had been jailed in China after being found guilty of spying for Taiwan.

Ching held a press conference Thursday in Hong Kong, denying he had ever been a spy for Taiwan.



Beijing arrests former official for spying for Taiwan

AFP, TAIPEI
Saturday, Feb 23, 2008, Page 4

A former Chinese transport official in charge of Taiwanese affairs has been arrested for allegedly spying for Taiwan, the Chinese-language United Daily News reported yesterday.

Li Jian (李鑒), who was deputy head of the Taiwan office under China's transport ministry, was arrested earlier this month for allegedly collecting information, the newspaper reported.

Authorities began investigating Li in 2000, a year after he left the ministry following a decade of service, due to his "complicated ties with Taiwan," the report said.

An official with the transport ministry in Beijing confirmed that Li had worked with the ministry and had left "several years ago." The official would not comment further.

Mainland Affairs Council Spokesman Liu Te-shun (劉德勳) confirmed yesterday that Li visited Taiwan several times during his time in office, but stressed that he had been invited each time by professional groups for professional and technical exchanges.

Additional reporting by Jenny W. Hsu
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Former Chinese official in Thai spy rap

    February 22 2008 at 10:14AM

Taipei - A former Chinese transport official in charge of Taiwan affairs has been arrested for allegedly spying for Taiwan, according to a newspaper report here on Friday.

Li Jian, who was deputy head of the Taiwan office under China's transport ministry, was arrested earlier this month on espionage charges for collecting information, the United Daily News reported citing unnamed mainland sources.

Li was the third ranking Chinese official handling cross-strait civilian affairs to be held on spy allegations since 1991, the paper said.

Chinese authorities began investigating Li in 2000, a year after he left the transport ministry following a decade of service, due to his "complicated ties with Taiwan," it said.
The paper said China's national security division had refused to disclose details of the case, such as what type of information Li allegedly gathered.

An official with the transport ministry in Beijing confirmed to AFP that Li Jian had previously worked with the ministry and had left "several years ago." The official would not comment further.

Taiwan and China split in 1949 at the end of a civil war, and Beijing still regards the island as part of the mainland awaiting reunification.

Communiqué du MI5 sur Ossama Bin London

27 February 2008

TERRORIST RECRUITERS CONVICTED

Four London men have been found guilty and another three have admitted a range of terrorist offences in a five-month trial held at Woolwich Crown Court. The court heard that the ringleaders of the group sought to radicalise young men in London and encourage them to murder non-Muslims.

Mohammed Hamid, an extremist who called himself "Osama bin London", organised terrorist training camps at a number of locations around England. He was convicted on three counts of soliciting murder and three counts of providing terrorist training.

The other defendants were convicted on a variety of charges including providing training for terrorism, attending a place for the purpose of terrorism training and possessing a record containing information likely to be useful to a person committing or preparing an act of terrorism.

The case was the first to be brought under section 8 of the Terrorism Act 2006, under which it is a criminal offence to provide terrorist training or attend a place used for terrorist training. The convictions marked a successful conclusion to Operation Overamp, a two-year joint investigation by the police and Security Service. Sentencing will take place in March.

In addition, two other men were convicted and sentenced in earlier hearings that could not previously be disclosed due to reporting restrictions. Hassan Mutegombwa was jailed for ten years for intending to travel overseas to carry out acts of terrorism, and Mustafa Abdullah was sentenced to two years' imprisonment for possessing a record containing information likely to be useful to a person committing or preparing an act of terrorism.

For more information on these cases, please see:

• Terror training camps trial marks another first for the Crown Prosecution Service (Crown Prosecution Service, 26 February 2008)
• Seven convicted of terror offences (Metropolitan Police, 27 February 2008)

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Rapport sur la création d'une commission parlementaire de contrôle des services secrets a l'Assemblée Nationale en France, 1ère partie

N° 83

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 18 juillet 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE
L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 13), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, portant création d’une délégation parlementaire au renseignement,

PAR M. Bernard CARAYON,

Député.

——

Voir les numéros :

Sénat : 326 rect. 337, 339 et T.A. 109 (2006-2007).

Assemblée nationale : 79.

INTRODUCTION 5

I. POURQUOI FAUT-IL INSTITUER UN SUIVI PARLEMENTAIRE DES SERVICES DE RENSEIGNEMENT ? 7

A. UN SUIVI NÉCESSAIRE 7

1. Des services indispensables, aux pouvoirs étendus 7

2. L’exigence d’une information démocratique 12

B. LE CARACTÈRE INACHEVÉ DES PROCÉDURES ACTUELLES DE CONTRÔLE 15

1. Les modalités de suivi des services de renseignement sont insuffisantes 15

2. La mise en place d’un suivi parlementaire : une idée ancienne toujours écartée 17

C. UNE ANOMALIE PARMI LES DÉMOCRATIES 18

1. L’exemple difficilement transposable du Congrès américain 18

2. Des contrôles parlementaires spécifiques existent partout en Europe 20

II. COMMENT CONCILIER LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE AVEC LE RESPECT DE LA CONFIDENTIALITÉ ? 22

A. LA DÉLÉGATION PARLEMENTAIRE : UN OUTIL ADAPTÉ 22

1. L’inadéquation des autres options envisageables 22

2. La pertinence de la formule de la délégation parlementaire 23

B. DES PRÉCAUTIONS NÉCESSAIRES DANS LA MISE EN œUVRE DE LA DÉLÉGATION 25

1. Le respect de la confidentialité 25

2. L’encadrement du champ d’activité 26

DISCUSSION GÉNÉRALE 29

EXAMEN DE L’ARTICLE UNIQUE 31

Article unique (art. 6 nonies [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) : Création d’une délégation parlementaire au renseignement 31

TABLEAU COMPARATIF 47

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 51

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 53

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 55

Mesdames, Messieurs,

L’Assemblée nationale est appelée à se prononcer sur un projet de loi qui — s’il ne comporte qu’un seul article — constitue une innovation démocratique singulière.

La V^ème République a donné à la France des institutions stables en conférant au pouvoir exécutif des prérogatives très étendues, notamment dans les domaines des affaires étrangères et de la défense. Ce cadre constitutionnel a renforcé l’emprise naturelle de l’exécutif dans le domaine du renseignement. En effet, par nature, les services de renseignement vivent d’informations et d’actions le plus souvent confidentielles et doivent parfois utiliser des moyens certes légitimes mais illégaux, rendant ainsi très difficile, voire dangereuse pour les intérêts de l’État et la sécurité de nos agents, la transparence de leurs activités. Cela explique pourquoi les rares tentatives de mise en place d’un suivi parlementaire des services de renseignement se sont heurtées à une ferme fin de non-recevoir par les gouvernements successifs, de droite comme de gauche.

En novembre 2005, lors de la discussion à l’Assemblée nationale du projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme, le débat sur cette question a pris une nouvelle dimension. Alors que le Parlement s’apprêtait à donner de nouveaux moyens juridiques aux services de renseignement (consultation de fichiers, accès aux données techniques concernant les communications, observation des déplacements internationaux), la spécificité française prenait de plus en plus la forme d’une anomalie difficilement justifiable. La France est la seule grande démocratie à être dépourvue d’un organe parlementaire chargé de suivre l’action des services de renseignement.

Plusieurs parlementaires ont alors proposé la création, par voie d’amendement, d’une telle structure ⁽¹⁾. L’objectif était d’obtenir, pour la première fois, un accord du Gouvernement sur le principe même d’un suivi parlementaire des services de renseignement. Accord donné, avec clarté, par Nicolas Sarkozy, ministre d’État, ministre de l’intérieur, qui s’exprimait au nom du Gouvernement.

Le préalable de l’opposition de principe à la mise en place d’un suivi parlementaire étant levé, il devenait possible de réfléchir dans la sérénité aux modalités de celui-ci, afin de mettre en place un suivi efficace, utile et équilibré entre les impératifs de la confidentialité et ceux du contrôle démocratique : droits de l’État contre état de droit. Le suivi parlementaire ne doit en aucune manière entraver l’action des services de renseignement et réduire leur efficacité. Par ailleurs, ce souci est également une marque de pragmatisme : votre rapporteur estime que l’efficacité exige une confiance réciproque.

Ainsi, compte tenu de l’engagement pris par le ministre d’État qu’un projet de loi créant un contrôle parlementaire du renseignement serait rapidement déposé, les différents amendements furent alors retirés par leurs auteurs afin de mettre en place ce contrôle dans les meilleures conditions, c’est-à-dire en prenant en compte les opinions de tous les acteurs concernés et après avoir trouvé des solutions répondant aux différentes incertitudes juridiques qui se posaient.

En effet,votre rapporteur a toujours considéré qu’il ne serait pas raisonnable de souscrire à une approche anglo-saxonne, soumettant les services de renseignement au contrôle permanent et pointilleux du Parlement. Pour autant, dès 2002, votre rapporteur considérait aussi que « si le renseignement est l’affaire de l’exécutif, le Parlement peut néanmoins s’interroger légitimement sur les conditions de fonctionnement des services, les moyens techniques dévolus, l’orientation des missions, les modes de recrutement et le statut des personnels civils et militaires » ⁽²⁾.

Un projet de loi a ainsi été déposé dès le 8 mars 2006 sur le bureau de l’Assemblée nationale, et renvoyé à la commission des Lois qui désigna un rapporteur. Cependant, compte tenu de l’encombrement du calendrier parlementaire, il n’a pu être inscrit à l’ordre du jour avant la fin de la XII^ème législature.

Pour autant, le nouveau Gouvernement a exprimé sa détermination de le voir aboutir en redéposant un projet de loi identique, le 5 juin dernier, sur le bureau du Sénat ⁽³⁾ — qui l’a examiné dès le 28 juin — et en inscrivant son examen à l’ordre du jour de la session extraordinaire.

I. POURQUOI FAUT-IL INSTITUER UN SUIVI PARLEMENTAIRE DES SERVICES DE RENSEIGNEMENT ?

A. UN SUIVI NÉCESSAIRE

1. Des services indispensables, aux pouvoirs étendus

Avec la fin de la guerre froide, beaucoup ont pu croire que l’utilité des services de renseignement s’était érodée. Cette idée s’est traduite par une baisse des dotations budgétaires et des effectifs de ces services partout dans le monde, notamment en France. Pourtant, les services de renseignement sont bien souvent la première ligne de défense contre le terrorisme, et plus globalement contre les menaces d’un type nouveau (trafics de drogue et d’armes, prolifération nucléaire…). Ainsi, la préoccupation d’un suivi des services de renseignement ne constitue pas le signe d’une méfiance à leur égard, mais reflète au contraire leur contribution majeure à la sécurité de nos démocraties.

Ce rôle impose donc de leur donner des moyens techniques et juridiques adéquats qui pèsent incontestablement sur le respect des droits et libertés constitutionnellement garantis : un suivi parlementaire de leurs activités ne tend donc pas à entraver leur action mais contribue à la légitimer.

●  Plusieurs services relèvent du ministère de l’intérieur : le renseignement, dans le domaine de la sécurité intérieure, est, depuis l’affaire Dreyfus, une compétence de ce département ministériel.

*  La Direction de la surveillance du territoire est le service de renseignement spécialisé dans le domaine de la sécurité intérieure. Concrètement, les missions de la D.S.T. sont traditionnellement de trois types :

—  le contre-espionnage : il s’agit pour la DST de rechercher, recueillir et d’exploiter les indices d’atteinte à la défense nationale, et de neutraliser les actions déployées par les services de renseignement et de sécurité étrangers sur notre territoire. Elle est le destinataire obligatoire et exclusif de tout renseignement touchant aux domaines de l’espionnage et des ingérences étrangères.

—  le contre-terrorisme : avec la fin de la guerre froide, cette activité s’est considérablement développée, et a évolué car elle a été longtemps liée au contre-espionnage (en raison des liens entre groupes terroristes et États dans les années 1970 et 1980). L’approche de la DST en la matière est anticipatrice et préventive (surveillance des communautés étrangères, infiltration des cellules présentes sur le territoire, collecte de renseignements en dehors du territoire national), mais la « double casquette » de la DST, à la fois service de renseignement et de police judiciaire lui est particulièrement utile dans ce domaine. 

—  la protection du patrimoine économique et scientifique est dédiée à la sécurisation des secteurs clés de l’activité nationale par le suivi des hommes, des établissements et des technologies susceptibles de retenir l’attention de puissances étrangères. Elle a également en charge la prévention, la recherche et la neutralisation des activités liées à la prolifération balistique, nucléaire, biologique et chimique, ainsi qu’aux transferts de technologies considérées comme sensibles par le gouvernement français et au regard des accords internationaux. Cette mission s’inscrit désormais dans le cadre d’une nouvelle politique publique, dite d’« intelligence économique » ⁽⁴⁾.

Pour mener à bien ces missions, la DST dispose de fonctionnaires de la police nationale répartis entre les cinq sous-directions des services centraux et six directions régionales (Lille, Rennes, Bordeaux, Marseille, Lyon, Metz). La DST dispose aussi d’officiers de liaison à l’étranger, au nombre de six, mais ceux-ci sont chargés d’activer les activités de coopération, et non de collecter du renseignement. Ses effectifs ont connu une certaine baisse après la fin de la guerre froide et atteignaient environ 1 500 personnes en 1999. Cependant, le renseignement ayant été rangé au rang des priorités de la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002, ses effectifs ont été sensiblement augmentés, de l’ordre de 15 %.

*  Les Renseignements généraux ⁽⁵⁾ constituent le deuxième service de renseignement relevant du ministère de l’intérieur. Ils ne constituent pas stricto sensu un service de renseignement, même si l’évolution de leurs missions et de leurs méthodes le rapproche de ce statut.

Chargé de la recherche et de la centralisation des renseignements destinés à informer le gouvernement, ce service participe à la défense des intérêts fondamentaux de l’État et concourt à la mission de sécurité intérieure. Depuis l’instruction ministérielle du 15 juillet 2004, ses missions ont été précisées et réorientées autour de la lutte contre les terrorismes et les dérives urbaines et de l’adaptation de la mission d’observation générale à l’évolution de la société, pour mieux anticiper les menaces. Parallèlement, une autre tendance conforte cette évolution des RG, celle consistant à abandonner la surveillance de la vie politique : cette évolution, entamée en 1994-1995, a été confortée par la circulaire de 2004. En outre, la mutation des RG s’est accompagnée d’une transformation de leurs méthodes afin d’en faire un véritable service de renseignement (classification des documents, fin de l’utilisation des « notes blanches », sécurisation des locaux, accès à des informations sensibles dans le cadre de la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme…).

Les Renseignements généraux emploient environ 4 100 fonctionnaires, majoritairement affectés sur le « terrain », 2 840 agents relevant des Directions « zonales » (zones de défense), régionales, et surtout départementales (DDRG), et 700 de la Direction des renseignements généraux de la Préfecture de police de Paris. Au niveau central, la DCRG comprend quatre sous-directions et 560 agents : ces services sont chargés de la centralisation et de l’analyse de l’information qui « remonte » des services de terrain.

Le rapprochement des missions et des méthodes des RG et de la DST a conduit à la mise en œuvre de relations plus étroites entre ces deux services relevant de la direction générale de la police nationale. Au-delà des coopérations traditionnelles et des échanges d’informations, assurés par l’UCLAT en matière de lutte contre le terrorisme, une étape supplémentaire a été réalisée avec le déménagement sur un même siège, à Levallois-Perret, des services centraux des deux directions, avec également la sous-direction antiterroriste de la Direction centrale de la police judiciaire. Par ailleurs, la recherche des complémentarités et une coopération renforcée se développent tant au niveau central que zonal, afin d’utiliser au mieux la complémentarité entre les deux services dont la structure, notamment territoriale, est très différente.

La prochaine étape va conduire logiquement à la fusion des deux services afin de bénéficier d’un pilotage unique au sein d’une « direction générale de la sécurité intérieure ». Le conseil des ministres du 20 juin 2007 a inscrit cet objectif parmi les « chantiers » concrets menés dans le cadre de la « Révision générale des politiques publiques », lancée officiellement par le Premier ministre le 10 juillet 2007.

Si votre rapporteur comprend les avantages d’une telle réforme des structures, il souhaite rappeler que ces deux services ont une organisation bien différente.Les succès de la DST dans le domaine de la lutte contre le terrorisme sont largement liés à sa double identité de service de renseignement et de service de police judiciaire : la réorganisation des services de renseignement intérieur ne devra donc pas remettre en cause l’efficacité du dispositif français, notamment dans le domaine de la lutte antiterroriste.

À l’inverse, les Renseignements généraux ont une mission d’information générale, s’appuyant sur des sources ouvertes, destinées notamment à l’autorité préfectorale. Cette activité, pour essentielle qu’elle soit, ne relève pas d’une mission de renseignement et ne devrait donc pas être reprise par la future direction générale : la question se pose donc du rattachement des personnels qui concourent aujourd’hui à cette mission. Suivre de très près la mise en œuvre de la fusion des services de renseignement intérieur constituera d’ailleurs une des premières missions à laquelle devra s’atteler la délégation parlementaire au renseignement.

●  Trois services de renseignement sont placés sous l’autorité du ministre de la défense.

*  La Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) ⁽⁶⁾tout d’abord, est le service de renseignement spécialisé dans la collecte et l’exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France à l’extérieur des frontières. À ce titre, si elle relève du ministère de la défense, la DGSE n’est pas un service de renseignement militaire. Elle emploie des militaires, mais elle est majoritairement composée de civils : ces derniers étaient au nombre de 3 203 au 31 décembre 2006 pour un nombre total de 4 541 agents (soit 1 338 militaires).

D’un point de vue budgétaire, l’essentiel des dépenses est pris en charge par le budget du ministère de la défense (inscrits dans l’action « Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France » du programme « Environnement et prospective de la politique de la défense ») ⁽⁷⁾. Ces crédits, qui s’élèvent à 445,4 millions d’euros en 2007, permettent de financer les dépenses de personnel, de fonctionnement et d’investissement. Par ailleurs, la DGSE bénéficie de 36,2 millions d’euros de fonds spéciaux en 2007 qui échappent aux règles traditionnelles de la comptabilité publique : ces fonds permettent de financer certaines opérations confidentielles et de rémunérer les sources.

*  La Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) a succédé, en 1981, à la Sécurité militaire créée en 1872. Ce service est chargé d’assurer la sécurité des personnels, des matériels, des informations et des installations sensibles du ministère de la défense. Ses missions sont donc assez variées : elle effectue par exemple les enquêtes préalables aux habilitations des personnels du ministère de la défense ou des entreprises travaillant en relation avec lui, mais elle participe aussi à la démarche lancée dans le domaine de « l’intelligence économique », compte tenu de son rôle dans la protection des industries de défense ; elle suit aussi les trafics d’armes.

Pour assurer ces missions, la DPSD, qui est directement subordonnée au ministre de la défense, dispose de 1 400 agents, pour les trois quarts de statut militaire. Son budget annuel est de l’ordre de 90 millions d’euros.

*  La Direction du renseignement militaire (DRM) dépend de l’état-major des Armées. Sa mission est en effet directement liée aux activités opérationnelles des différentes armées puisqu’elle est chargée du « renseignement d’intérêt militaire » d’ordre tactique ou stratégique. En effet, la DRM a été créée en 1992, à la suite des carences observées lors de la guerre du Golfe : jusqu’à cette date, chaque armée disposait de son propre bureau de renseignement. Ainsi, c’est la DRM qui est destinataire des images du satellite Hélios d’observation de la terre, et qui en coordonne la délivrance pour les différents « utilisateurs ».

Les effectifs de la DRM sont d’environ 1 800 personnes, dont 1 400 militaires.

●  Enfin, au-delà de ces services de renseignement « classiques », d’autres services de l’État mènent des activités de renseignement, à titre plus ou moins accessoire.

Ainsi, la Direction générale des douanes et droits indirects du ministère de l’économie et des finances est parfois considérée comme faisant partie de la communauté du renseignement. Elle participe d’ailleurs aux travaux du comité interministériel du renseignement (CIR).

En effet, la DGDDI dispose de structures spécifiquement chargées de la collecte du renseignement : la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) compte une direction du renseignement douanier (DRD) chargée d’assurer le pilotage des activités de renseignement de la douane (qui participe à l’élaboration du plan national du renseignement), de procéder à des analyses prospectives des sources d’information mises à sa disposition, de recueillir et de centraliser l’information sur la fraude. 120 douaniers travaillent au sein de cette direction.

Par ailleurs, la cellule de renseignement financier Tracfin a été créée par le décret du 9 mai 1990. Longtemps rattaché à la DGDDI, Tracfin a été érigée en service à compétence nationale par le décret n°2006-1541 du 6 décembre 2006 ⁽⁸⁾. Ce service est totalement intégré dans la communauté du renseignement dans le domaine de la lutte contre le blanchiment d’argent et contre le financement du terrorisme. Tracfin dispose de 50 agents, effectif qui devrait prochainement
passer à 70.

Ainsi, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie dispose incontestablement de services appartenant à la communauté française du renseignement. D’ailleurs, ses services disposent des outils classiques de la collecte de renseignement (écoutes administratives, rémunération d’indicateurs…). En conséquence, un suivi parlementaire effectif de l’activité de ces services ne peut être confié qu’à une structure spécifique disposant d’outils juridiques adaptés en terme de protection de la confidentialité : c’est pourquoi il semble indispensable de prévoir que ces services relèvent aussi de la délégation parlementaire au renseignement.

2. L’exigence d’une information démocratique

L’absence de suivi parlementaire des services de renseignement aurait fragilisé la position de notre pays au regard, selon certains observateurs internationaux, des principes démocratiques. Le contrôle de l’action du Gouvernement et la séparation des pouvoirs sont, il est vrai, au premier rang des critères fondant une démocratie moderne.

Comme l’indique Mme Kestelijn-Sierens dans son rapport présenté en 2002 au nom de l’Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale ⁽⁹⁾, « les services de renseignement, instrument entre les mains des institutions publiques, peuvent être utilisés pour le meilleur comme pour le pire : ils peuvent constituer le moyen de dépistage préventif ou de contrôle des situations dangereuses pour la société, mais ils peuvent aussi être détournés et servir de moyen de chantage secret. Il est donc évident qu’une série de contrepoids doit être mise en place au sein de la société démocratique contemporaine pour garantir le respect des lois qui gouvernent l’existence et l’activité des centres d’investigation et de renseignement : ainsi, tandis que le pouvoir exécutif en supervise la gestion et que le pouvoir judiciaire remédie aux manquements à la loi, le pouvoir législatif est appelé à régler par la loi le cadre d’action et à contrôler le respect de celui-ci ».

En effet, si les services de renseignement disposent de moyens exorbitants du droit commun, c’est qu’ils constituent une pièce maîtresse de la défense des intérêts de l’État et de la Nation. Ainsi, face au terrorisme international qui a su utiliser au mieux les ressources des nouvelles technologies, les États ont dû s’adapter et accroître les moyens juridiques, financiers et humains des services de renseignement. La France l’a fait avec la loi n°2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers qui autorise les membres de certains de ces services à accéder aux données de connexion liées à l’utilisation des moyens de communication ou à celles présentes dans différents fichiers, en dehors d’une procédure judiciaire.

Rien ne justifie donc que les services de renseignement échappent à l’adage démocratique selon lequel il n’est pas de pouvoir sans contre-pouvoir. À l’inverse, la société, acceptant de confier à ces services des pouvoirs particulièrement étendus, est fondée à exiger que ceux-ci les utilisent pour le bien commun, et non pour satisfaire des intérêts particuliers. Par ailleurs, dans une société démocratique, c’est aux représentants de la Nation qu’il convient d’apprécier l’équilibre à apporter entre l’exercice des libertés et les restrictions à celles-ci rendues nécessaires pour la sauvegarde de l’ordre public. Pour tout dire, « la Société a droit de demander compte à tout Agent public de son administration ⁽¹⁰⁾ ».

Les responsables des services de renseignement rencontrés par votre rapporteur, non seulement souscrivent à cette analyse mais considèrent que leurs services ne profitent en rien de l’absence d’un suivi parlementaire de leurs activités. Le constat, unanime, qui se dégage des auditions menées est triple :

—  les responsables des services considèrent qu’ils peuvent être fiers de l’action de renseignement qu’ils mènent dans un cadre républicain, constitué de nombreux garde-fous. Dans ce contexte, l’absence totale de suivi extérieur est source de fantasmes et de contrevérités qui nuisent à la réputation de ces services.

En effet, votre Rapporteur ne peut que renouveler le constat qu’il faisait en 2004 ⁽¹¹⁾ considérant que « les services de renseignement n’ont ni la place dans l’État ni l’image dans l’opinion publique qu’ils méritent. La culture du renseignement reste étrangère aux mentalités de nos élites : l’État lui-même ne sait pas gérer leur image, entretenir leur attractivité ou nourrir suffisamment de vocations, alors même que ces métiers exigent des connaissances éprouvées, alliées à des valeurs morales singulières » ;

—  compte tenu de l’opacité régnant autour de ces activités,les services se plaignent de ne pas disposer de relais extérieur suffisant pour exprimer leur point de vue et leurs besoins, notamment budgétaires ou juridiques. Les exemples étrangers montrent que les intérêts des services de renseignement sont bien mieux pris en compte quand le pouvoir politique peut réellement évaluer leurs résultats et connaître précisément leurs difficultés. La nature particulière de leurs activités les empêche en effet de mettre sur la place publique les problèmes qu’ils peuvent rencontrer. À l’inverse, il serait possible de faire valoir à des parlementaires peu nombreux, spécialistes de ces questions et astreints au respect du secret défense, d’éventuelles lacunes capacitaires ou des problèmes juridiques en matière d’accès à certains fichiers ;

—  enfin, les responsables des services de renseignement sont conscients que leur action s’inscrit dans une société démocratique parcourue par le dogme de la transparence. Dans ce contexte, ils préfèrent être contrôlés par une délégation parlementaire resserrée avec laquelle ils noueront des liens de confiance — les exemples étrangers sont particulièrement éclairants sur ce point — plutôt que de se trouver contraints de rendre des comptes dans de mauvaises conditions.

Par ailleurs, la communauté française du renseignement souffre de l’absence d’instance chargée de réfléchir sur le fonctionnement des services de renseignement, leur statut, leur place dans l’appareil d’État. Ainsi, elle pourra mener une réflexion indispensable sur ces questions, en préconisant des solutions adaptées aux plus hautes autorités de l’État. Pour prendre un exemple, votre rapporteur a déjà eu l’occasion de regretter ⁽¹²⁾le caractère empirique de la coordination des services de renseignement, qui ne peut être l’affaire de la seule structure interministérielle existante, le SGDN, à travers le CIR (conseil interministériel du renseignement), qui ne dispose pas de l’autorité politique nécessaire. La délégation devra donc s’interroger notamment sur la proposition de créer un Conseil national du renseignement présidé par le chef de l’État, chargé de « mutualiser » les moyens, de définir les lieux et les règles de l’échange et de la synthèse, quels que soient les sujets.

De la même façon, votre rapporteur estime que le législateur doit se pencher sur le dispositif juridique de protection du secret de la défense nationale, comme l’a d’ailleurs souhaité également le Conseil d’État, à l’occasion d’un avis du 5 avril 2007. En effet, ce régime juridique n’assure plus dans de bonnes conditions la préservation de la discrétion sans laquelle les activités de renseignement ne sauraient se concevoir. Il apparaît en effet que la définition du champ du secret, tel que défini par l’article 413-9 du code pénal, est purement formelle (elle est liée à l’apposition ou non d’un tampon) alors que certains documents ou informations liés aux missions de renseignement devraient relever du secret de la défense nationale par nature. En outre, une véritable difficulté se pose par la possibilité de contourner par la perquisition le dispositif de filtrage préalable à la déclassification par la Commission consultative du secret de la défense nationale mis en place par la loi du 8 juillet 1998 ⁽¹³⁾.

Bien évidemment, les responsables des services souhaiteraient que le suivi parlementaire qu’ils appellent de leurs vœux soit entouré de garanties de nature à assurer la protection des données confidentielles, et notamment des sources. Aucun n’a manifesté la crainte d’une multiplication des « fuites » en cas de mise en œuvre d’un contrôle parlementaire. Les exemples étrangers semblent leur donner raison : aux États-Unis, cette question est d’autant plus délicate que les membres des commissions de contrôle du Congrès sont relativement nombreux et ont accès à un très grand nombre d’informations, y compris concernant des activités opérationnelles. Pourtant, si des fuites existent, il semble qu’elles proviennent généralement, à 95 % d’après un ancien inspecteur général de la CIA, d’agents des services eux-mêmes…

B. LE CARACTÈRE INACHEVÉ DES PROCÉDURES ACTUELLES DE CONTRÔLE

1. Les modalités de suivi des services de renseignement sont insuffisantes

Il serait erroné de dire que les services de renseignement français ne font l’objet d’aucun suivi extérieur, et notamment parlementaire. Ces services sont en effet des services de l’État, rattachés à un ministère, et font l’objet, à ce titre d’un contrôle parlementaire, et notamment de la part des commissions permanentes compétentes.

●  En premier lieu, les Assemblées votent les dotations budgétaires allouées à ces services. Le débat budgétaire peut ainsi être l’occasion de réfléchir sur les moyens dont disposent ces services et, plus généralement, sur la politique générale du renseignement en France. En effet, les rapporteurs spéciaux de la commission des finances et les rapporteurs pour avis des autres commissions profitent de la discussion budgétaire pour apporter une vue d’ensemble sur l’activité des administrations qu’ils contrôlent, même quand il s’agit de services de renseignement. C’est ainsi que des informations fort intéressantes peuvent être trouvées dans les différents rapports budgétaires, notamment, en ce qui concerne l’Assemblée nationale :

—  le rapport spécial de la commission des finances sur le programme « environnement et prospective de la politique de défense » de la mission « défense » où sont inscrits les crédits de la DGSE et de la DPSD, ainsi que le rapport pour avis de la commission de la défense sur cette même mission ;

—  le rapport spécial de la commission des finances sur les programmes « préparation et emploi des forces », « soutien de la politique de la défense » et « équipement des forces » et le rapport pour avis de la commission de la défense consacré au programme « préparation et emploi des forces » au sein de laquelle figurent les crédits de la DRM ;

—  le rapport spécial de la commission des finances et le rapport pour avis de la commission des Lois sur la mission « sécurité » qui comprend les dotations destinées à la DST et aux Renseignements généraux.

—  le rapport spécial de la commission des finances sur le programme « coordination du travail gouvernemental » de la mission « direction de l’action du Gouvernement » qui comprend les crédits du SGDN ainsi que les fonds spéciaux.

En second lieu, les commissions permanentes compétentes peuvent décider d’orienter leurs travaux sur la thématique du renseignement, par exemple en décidant de constituer une mission d’information ou en confiant à un parlementaire la rédaction d’un rapport d’information. Par ailleurs, les responsables des services de renseignement peuvent être auditionnés par les commissions, ou par les rapporteurs désignés par elles, au même titre que tout responsable de l’administration française. Ainsi, les commissions permanentes ne se désintéressent pas de l’activité de ces services, comme l’ont montré les initiatives récentes de visites de membres de commissions au siège de certains de ces services : une délégation de la commission de la défense s’est ainsi rendue au siège de la DGSE, et une autre de la commission des Lois dans les locaux de la DST en mai 2005.

Pour autant, cet intérêt pour le renseignement ne permet pas une information précise et efficace des parlementaires sur ce domaine sensible. En effet, les éléments essentiels de l’action et de l’organisation de ces services sont confidentiels, et les informations qui permettraient aux députés et aux sénateurs d’exercer un vrai suivi des services de renseignements ne leur sont pas accessibles. Par exemple, en ce qui concerne les commissions d’enquête, rien n’interdit à une assemblée d’en constituer une concernant l’activité des services de renseignement, mais l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires précise que si les rapporteurs des commissions d’enquête sont habilités à se faire communiquer tout document, c’est « à l’exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l’État ». Dans les faits, l’utilité d’un contrôle dans de telles conditions est limitée.

●  En l’absence d’une structure de suivi permanent des activités des services de renseignement, ceux-ci font néanmoins l’objet de contrôles par des commissions ou des autorités administratives indépendantes concernant des aspects bien précis.

La Commission consultative du secret de la défense nationale a été créée par la loi du 8 juillet 1998. Cette autorité administrative indépendante est chargée de donner un avis sur les demandes de déclassification de documents formulées par les juridictions françaises de l’ordre judiciaire ou administratif. Son activité ne se limite donc pas aux services de renseignement, même si ceux-ci sont bien sûr particulièrement concernés par l’existence de cette commission. Celle-ci est composée de trois magistrats et de deux parlementaires, un député et un sénateur.

La Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité est également une autorité administrative indépendante, créée par la loi du 10 juillet 1991. Composé de trois membres - un Président nommé par le président de la République, un député et un sénateur – elle est chargée de donner au premier ministre un avis sur la légalité des interceptions de sécurité, c’est-à-dire les « écoutes administratives ». Dans les faits, son avis est toujours suivi, donnant ainsi une grande influence à cette commission. Son activité a une véritable incidence sur les services demandeurs de ces écoutes administratives préventives qui, n’étant pas effectuées dans le cadre d’une procédure judiciaire, le sont donc dans une optique de renseignement.

Enfin, par l’article 154 de la loi de finances pour 2002, a été instituée une Commission de vérification des fonds, chargée de s’assurer que les fonds spéciaux sont utilisés conformément à la loi. Son activité porte principalement sur la DGSE, principale « utilisatrice » de fonds spéciaux depuis la réforme de 2002 qui a mis fin à l’utilisation de ces crédits pour des finalités ne justifiant pas la nécessité d’une procédure particulière (la rémunération des membres de cabinets ministériels notamment). Ce contrôle est très pointilleux, mais ne concerne aucunement l’opportunité des opérations. Cette commission est composée de six membres : deux députés, dont le président, deux sénateurs et deux magistrats de la Cour des comptes.

À l’occasion de la création d’une délégation parlementaire au renseignement, la question s’est posée de l’opportunité de lui confier les missions aujourd’hui exercées par la commission de vérification des fonds ou, du moins, d’organiser une articulation entre les deux instances. Votre rapporteur considère pourtant que les activités de ces deux organes sont difficilement comparables : en effet, si la commission de vérification des fonds spéciaux est composée de parlementaires, mais aussi de magistrats de la cour des comptes, il s’agit néanmoins, juridiquement, d’une commission administrative dont le rôle est d’effectuer le contrôle comptable des fonds spéciaux ⁽¹⁴⁾, s’achevant par un procès-verbal constatant que les dépenses réalisées sont couvertes par des pièces justificatives pour un montant égal. Au contraire, la délégation s’intéressera aux grandes questions relatives au renseignement, à l’exclusion des activités opérationnelles.

Ces différents exemples montrent qu’un contrôle est possible sur l’activité des services de renseignement et qu’il peut d’ailleurs être confié à des parlementaires sans remettre aucunement en cause le respect de la confidentialité. Pour autant, l’activité de ces commissions est trop parcellaire et ne peut constituer un substitut à l’absence d’une structure parlementaire exclusivement chargée de suivre l’activité des services de renseignement.

2. La mise en place d’un suivi parlementaire : une idée ancienne toujours écartée

Face à cette carence du contrôle parlementaire, plusieurs initiatives ont été prises par des parlementaires de diverses tendances. Aucune n’est jamais parvenue jusqu’au stade de l’examen en séance.

Ainsi, plusieurs propositions de lois ont été déposées tendant à la création d’une délégation parlementaire pour le renseignement, sans cependant faire l’objet d’un examen par la commission permanente compétente, telles celles déposées par le sénateur Nicolas About, en 1997 ⁽¹⁵⁾, et par son collègue Serge Vinçon, en 1999 ⁽¹⁶⁾.

La réflexion menée par la Commission de la défense nationale et des forces armées sous la XI° législature n’avait pas non plus permis d’aboutir, en dépit du caractère pluraliste de cette démarche. En effet, le président de la Commission, Paul Quilès, avait constitué un groupe de travail sur le renseignement, ouvert à tous les groupes, auteur d’une proposition de loi ⁽¹⁷⁾. Celle-ci avait même été examinée et adoptée en commission, en novembre 1999, sur le rapport d’un membre de l’opposition de l’époque, notre ancien collègue Arthur Paecht ⁽¹⁸⁾. Cette proposition n’avait cependant pas été adoptée à l’unanimité, les commissaires du groupe RPR votant contre. Ce refus était d’ailleurs partagé par le gouvernement socialiste de l’époque, ce qui explique que la proposition de loi n’avait pas été inscrite à l’ordre du jour de notre Assemblée.

C. UNE ANOMALIE PARMI LES DÉMOCRATIES

1. L’exemple difficilement transposable du Congrès américain

La communauté américaine du renseignement est soumise à un contrôle parlementaire très strict, dans un pays où les prérogatives du Parlement sont très étendues, notamment en matière de contrôle des activités de l’exécutif.

Rapport sur la création d'une commission parlementaire de contrôle des services secrets a l'Assemblée Nationale en France, 2ème partie

Des enseignements peuvent être retirés de cette expérience, même si le système institutionnel américain est difficilement comparable au nôtre, et si les exigences du contrôle parlementaire américain n’ont pas permis de mettre en lumière les défaillances du renseignement américain, ni avant le 11 septembre 2001, ni dans la recherche d’armes de destruction massive en Irak. Ces exigences n’ont pas permis non plus d’éviter certaines dérives de la part de ces services, dont la récente affaire des écoutes secrètes de la NSA effectuées sur le territoire américain ⁽¹⁹⁾.

Le fondement des mécanismes de contrôle parlementaire de la communauté américaine du renseignement réside dans la Constitution des États-Unis et le principe d’équilibre des pouvoirs. Jusqu’au milieu des années 70, le contrôle incombait aux commissions des forces armées du Sénat et de la Chambre des représentants. Cependant, après les scandales du Watergate et des activités de la CIA en Amérique latine, le Congrès s’est doté de deux organes de contrôles :

—  le Senate select committee on intelligence, constitué le 19 mai 1976, qui comprend 16 membres ;

—  le House permanent select committee on intelligence (HPSCI), créé le 14 juillet 1977, qui compte 22 membres.

Une partie des membres de ces commissions doit également siéger dans d’autres commissions permanentes, notamment la commission des affaires judiciaires, la commission des forces armées, la commission des affaires étrangères ou la commission des « appropriations » (chargée des autorisations budgétaires). Cette « double appartenance » a pour but d’éviter des cloisonnements entre l’activité des commissions du renseignement et celle des autres commissions permanentes.

L’existence de deux commissions séparées a conduit la commission nationale d’enquête sur les attentats du 11 septembre à préconiser la création d’une commission bicamérale.

Dans le cadre de leurs missions, les deux commissions doivent obtenir l’accès à des informations sensibles relatives aux capacités et aux activités des services. Le président des États-Unis doit ainsi s’assurer que les commissions sont tenues informées en permanence des activités et des projets des agences de renseignement. Il doit également porter à leur connaissance tous les programmes d’action clandestine (covert actions) qu’il aura approuvés, ainsi que les échecs enregistrés par les actions. Nulle distinction donc, entre ce qui relèverait de l’action générale des services, qui serait communicable, et ce qui relève de l’opérationnel, qui ne pourrait jamais l’être. Pour autant, aucune information concernant les sources ou les méthodes n’est divulguée aux parlementaires.

Outre les questions liées directement au mode de fonctionnement et aux performances de la communauté américaine du renseignement, l’autorité des commissions s’exerce notamment sur le budget et les nominations des principaux responsables du renseignement. Elles peuvent également diligenter des enquêtes et mener des audits sur la seule base d’informations rapportées par les médias ou d’allégation des membres des services, pratique qui a pu engendrer des difficultés.

Pour assurer l’effectivité de ce contrôle, les moyens déployés sont considérables. Ainsi, chacune des commissions dispose d’environ une quarantaine de collaborateurs, les staffers, parfois d’anciens agents des services de renseignement. Ceux-ci ont généralement accès au même niveau d’information que les membres du Congrès, justifiant ainsi qu’ils fassent l’objet d’une enquête préalable de la part du FBI, contrairement aux parlementaires qui sont habilités ès qualités à accéder à des informations classifiées. Compte tenu de la masse d’informations auxquels ont accès les commissions, le rôle des staffers est considérable. En ce qui concerne les moyens matériels, les deux commissions disposent de lieux sécurisés (bureaux, salles de réunion, archivage…) qui respectent le même niveau d’exigence que celui de la CIA.

Du côté de l’exécutif, les agences disposent de moyens spécifiques dédiés aux relations avec le Congrès : ainsi le service des relations avec le Congrès de la CIA compte une soixantaine d’employés… Chaque année, la CIA adresse environ 2 200 rapports aux deux commissions, participe à 1 200 auditions, sans compter une multitude de contacts informels.

2. Des contrôles parlementaires spécifiques existent partout en Europe

L’exemple américain est certes difficilement transposable en dehors d’un régime de séparation stricte des pouvoirs où le Parlement dispose de compétences élargies.

Pour autant, un suivi parlementaire des questions de renseignement existe partout en Europe. Il est ainsi possible de retirer d’intéressants enseignements de ces expériences, du moins lorsqu’ils concernent des pays disposant de services de renseignement comparables, par leur taille et leur influence, aux services français.

On remarque ainsi que pour limiter la déperdition d’information au cours de l’exercice du contrôle parlementaire, celui-ci est généralement confié à un organe unique. En Italie et au Royaume-Uni, cet organe regroupe des parlementaires des deux chambres. En Allemagne, c’est une émanation de la seule chambre basse (Bundestag). Le projet de loi s’inspire de ces exemples en proposant la création d’une délégation bicamérale.

Ces comités restreints ne comptent que huit (Italie) ou neuf membres (Allemagne, Royaume-uni). L’ancienne appellation de la commission allemande chargée de ce contrôle indique nettement les qualités qui sont recherchées chez les membres de ces organes — comité parlementaire des hommes de confiance (parlamentarisches Vertrauensmännergremium).

Sans doute pour s’assurer que ces conditions sont réunies, le Premier ministre britannique nomme lui-même les neuf parlementaires de l’Intelligence and Security Committee, ce qui souligne la particularité de cet organe. Il consulte néanmoins, au préalable, le chef de l’opposition. La commission britannique ne constitue pas stricto sensu un organe de nature parlementaire, mais une commission de nature administrative, dépendant du premier ministre, même si elle est uniquement composée de parlementaires. Son secrétariat est assuré par des fonctionnaires relevant du pouvoir exécutif. Parce que ces comités sont uniques en leur genre et qu’ils ne comptent que peu de membres, les services de renseignement ont la garantie que les informations qu’ils communiquent sont bien utilisées.

En ce qui concerne les informations transmises, là encore, aucune comparaison n’est possible avec la pratique américaine. Les services assurent à l’égard des parlementaires une communication de l’information qui n’est ni exhaustive, ni systématique, ni détaillée. Pour évoquer le champ de compétence ordinaire du comité qu’elle institue, la loi allemande parle de l’« activité générale » des services et des « opérations d’importance spéciale ». La loi italienne restreint également l’information du comitato per i servizi di sicurezza aux « lignes essentielles des structures et de l’activité des services ». La même distinction prévaut au Royaume-Uni, où les informations sur les opérations sensibles restent la propriété exclusive des services de renseignement.

Une fois transmise, l’information confidentielle n’est au demeurant pas déclassifiée. L’obligation du secret s’impose expressément aux membres des organes de contrôle, et les auditions qu’ils réalisent ne sont pas publiques. Le parlement britannique publie certes le rapport que l’Intelligence and Security Committee remet au Premier ministre, mais en supprimant les passages que ce dernier a jugé ne pouvoir être rendus publics. En Italie et en Allemagne, les rapports sont plus largement diffusés, mais ils sont rédigés avec une retenue qui prouve que les organes se censurent eux-mêmes en large part.

Il est à cet égard significatif que les mécanismes juridiques de résolution des conflits entre les services gouvernementaux et les organes parlementaires de contrôle ne trouvent que rarement à entrer en jeu à propos d’une information qui n’aurait pas été communiquée et que les parlementaires souhaiteraient cependant connaître à tout prix. Les nécessités de l’action gouvernementale paraissent bien comprises par les membres des comités, tandis que les services de l’exécutif, au regard des garanties apportées, se plient sans réticence excessive à leur devoir d’information de la représentation nationale.

Cette coopération étroite entre parlements et gouvernements recouvre une collaboration relativement harmonieuse, par-delà les institutions, entre la majorité et l’opposition. Qu’il s’agisse d’un simple usage (Royaume-Uni) ou d’une règle expresse (Allemagne, Italie), ils sont composés à la proportionnelle des groupes politiques parlementaires. En Allemagne, la présidence revient alternativement à un membre de l’opposition et à un membre de la majorité tous les six mois. En Italie et au Royaume-Uni, il est fréquent que la présidence soit confiée à un membre de l’opposition.

II. COMMENT CONCILIER LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE AVEC LE RESPECT DE LA CONFIDENTIALITÉ ?

A. LA DÉLÉGATION PARLEMENTAIRE : UN OUTIL ADAPTÉ

L’un des motifs ayant conduit au retrait des amendements déposés sur le projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme en décembre 2005 était qu’il convenait de se donner le temps de la réflexion, non sur le principe même du suivi parlementaire, mais sur ses modalités. Cette réflexion a conduit le Gouvernement à proposer la création d’une délégation parlementaire, c’est-à-dire un organe spécifique, mais relevant entièrement du pouvoir législatif.

1. L’inadéquation des autres options envisageables

On aurait pu envisager d’autres modes d’association des parlementaires au suivi des questions de renseignement.

Une première solution aurait consisté à permettre aux parlementaires de suivre ces questions dans le cadre des instances parlementaires existantes : les commissions permanentes. Cela aurait exigé par exemple de permettre la communication de documents classifiés aux rapporteurs budgétaires, ou aux rapporteurs des commissions d’enquête. Cependant, cette solution n’aurait pas suffisamment protégé la confidentialité nécessaire à ce type de matière. Les travaux des commissions, certes, se déroulent généralement à huis clos, mais leurs effectifs sont trop importants pour permettre la divulgation d’informations d’une sensibilité de premier ordre. On pourrait craindre une réticence des services de renseignement à fournir les informations nécessaires à un suivi de bonne qualité. Quelles que soient les règles imposant la transmission d’informations confidentielles, aucun travail utile ne sera possible sans une vraie confiance de la part des services.

À l’inverse, une autre option aurait été de mettre en place un contrôle par des parlementaires, plutôt qu’un contrôle parlementaire, comme c’est le cas au Royaume-Uni. La distinction entre ces deux modes de contrôle est loin d’être seulement sémantique. En effet, un contrôle par une commission, même uniquement composée de parlementaires, qui n’a pas le statut d’organe parlementaire, mais celui d’une simple commission administrative emporte d’importantes conséquences :

—  l’exécutif dispose d’une beaucoup plus grande marge de manœuvre dans le choix des membres de cette commission.Au Royaume-Uni, c’est ainsi le premier ministre, certes après consultation du leader de l’opposition, qui nomme les neuf membres de l’ISC ⁽²⁰⁾ ;

—  il peut être plus facilement dérogé aux règles traditionnelles du travail parlementaire, et notamment à la règle de l’immunité pour les actes commis dans l’exercice des fonctions parlementaires. En effet, par définition, si la commission n’est pas un organe parlementaire, ses membres ne bénéficient plus de cette immunité, permettant ainsi de poursuivre des parlementaires qui n’auraient pas respecté les règles relatives au secret ;

—  le fonctionnement quotidien de la commission est assuré avec les moyens logistiques, financiers et humains de l’exécutif alors que l’autonomie du Parlement dans ces domaines est l’une des conditions de la séparation des pouvoirs.

Cette option avait donc le grand inconvénient de ne pas permettre un authentique contrôle parlementaire. Certes, l’exemple britannique montre qu’il est possible de faire un travail sérieux et utile dans ce cadre, mais qui fait néanmoins l’objet de critiques de la part des parlementaires non-membres de la commission.

Ainsi, votre rapporteur ne peut que se réjouir du choix retenu par le Gouvernement, qui manifeste le degré de confiance que les services imaginent pouvoir établir avec les parlementaires.

2. La pertinence de la formule de la délégation parlementaire

L’article 43 de la Constitution limite à six le nombre de commissions permanentes dans chaque Assemblée. Il était donc exclu de créer des commissions permanentes spécialisées sur le renseignement, ainsi que des sous-commissions, pratique également prohibée.

La mise en œuvre de contrôles parlementaires spécifiques ne peut donc se faire qu’au moyen de la création, par la loi, de « délégations parlementaires ». La multiplication de ces structures a été incontestablement la conséquence de la limitation constitutionnelle du nombre des commissions permanentes. D’ailleurs, ces délégations ont généralement pour interlocuteurs dans les parlements étrangers des commissions parlementaires de plein exercice. C’est le cas par exemple des délégations de l’Assemblée nationale et du Sénat pour l’Union européenne qui représentent le Parlement français à la COSAC ⁽²¹⁾.

LES DIFFÉRENTES DÉLÉGATIONS PARLEMENTAIRES ⁽²²⁾

—  Les délégations parlementaires pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale et du Sénat ont été créées par la loi n° 79-564 du 6 juillet 1979 (modifiée par les lois n° 90-385 du 10 mai 1990 et n° 94-476 du 10 juin 1994). Elles comportent chacune 36 membres ;

—  L’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques est une délégation bicamérale, créée par la loi n° 83-609 du 8 juillet 1983. Elle est composée de 18 parlementaires et de 18 sénateurs qui élisent, après chaque renouvellement de l’Assemblée nationale ou du Sénat, un président et un premier vice-président qui ne peuvent appartenir à la même assemblée ;

—  L’Office parlementaire d’évaluation de la législation, issu de la loi n° 96-516 du 14 juin 1996, est également une délégation bicamérale, composée de 15 députés et de 15 sénateurs, et présidée alternativement, pour une durée d’un an, par les présidents des commissions des Lois de l’Assemblée nationale et du Sénat ;

—  Les délégations parlementaires de l’Assemblée nationale et du Sénat à l’aménagement et au développement durable du territoire, créées par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999, sont composées chacune de 15 membres ;

—  Les délégations parlementaires de l’Assemblée nationale et du Sénat aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes ont été créées par la loi n° 99-585 du 12 juillet 1999. Elles comptent chacune 36 membres ;

—  L’Office parlementaire d’évaluation des politiques de santé est une délégation bicamérale, créée par la loi n° 2002-1487 du 20 décembre 2002. Elle est composée de 12 députés et de 12 sénateurs, dont les présidents des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des Affaires sociales, qui président alternativement l’Office pour un an.

Enfin, l’Assemblée nationale a adopté le 13 février 2003, en première lecture, une proposition de loi tendant à la création de délégations parlementaires aux droits des enfants, qui n’a jamais été inscrite à l’ordre du jour du Sénat.

Pour être légitime, une délégation parlementaire doit répondre à l’inadaptation des commissions permanentes à certains contrôles pour des raisons de fond, et non pas seulement en raison du périmètre de leurs compétences.

Ainsi, la création de la délégation parlementaire est justifiée quand sa matière est par nature transversale à plusieurs commissions, comme c’est le cas pour le suivi des questions européennes. En ce qui concerne le renseignement, la situation est similaire puisque les questions de renseignement concernent directement les commissions des Lois et de la Défense, mais également les commissions des Finances et des Affaires étrangères.

Un autre avantage des délégations parlementaires est tiré de leur souplesse. Leur organisation est établie par la loi qui les crée et par un règlement intérieur, et peut donc varier en fonction de besoins spécifiques. Ainsi, le caractère monocaméral ou bicaméral d’une délégation, sa composition, le caractère public de ses travaux varient selon les cas. Dans le cas de la délégation parlementaire au renseignement, l’une des garanties nécessaires au bon fonctionnement du contrôle parlementaire est de créer une structure peu nombreuse que permettra le choix d’une délégation commune à l’Assemblée nationale et au Sénat, composée d’un petit nombre de parlementaires.

B. DES PRÉCAUTIONS NÉCESSAIRES DANS LA MISE EN œUVRE DE LA DÉLÉGATION

1. Le respect de la confidentialité

Compte tenu des spécificités des activités de renseignement, la mise en œuvre d’un suivi parlementaire exige certaines précautions.

La première condition nécessaire pour rendre compatible l’existence d’un suivi parlementaire des services de renseignement avec le respect du secret tient dans le format de la délégation parlementaire. Le projet de loi répond à cet impératif :

—  en proposant la création d’une délégation commune à l’Assemblée nationale et au Sénat, ce qui permet ainsi de limiter le nombre d’intervenants ainsi que les transmissions d’informations. Disposer d’un interlocuteur unique est l’assurance pour les services de renseignement d’une confidentialité plus facile à respecter ;

—  en limitant strictement le nombre de membres de la délégation. En effet, dans le projet de loi initial du Gouvernement, la délégation n’était composée que de trois députés et de trois sénateurs, quatre de ces membres étant par ailleurs présidents des commissions des Lois et de la Défense de chaque Assemblée.

Par ailleurs, le projet de loi met en place un mécanisme très rigoureux de protection du secret des activités de la délégation. Il prévoit ainsi que les travaux de la délégation sont couverts par le secret de la défense nationale. La préservation du secret défense est en effet le motif principal qui justifie la mise en place d’un organe parlementaire ad hoc pour traiter des questions de renseignement. Ainsi, les séances de la délégation se tiendront toujours à huis clos.

En outre, le projet de loi organise minutieusement les modalités selon lesquelles les parlementaires et les fonctionnaires des Assemblées qui les assisteront pourront avoir accès à des informations classifiées. Certes, les parlementaires eux-mêmes ne feront pas l’objet d’une procédure d’habilitation, précédée d’une enquête, car ils seront autorisés ès qualités à avoir accès aux informations qui leur seront transmises. En revanche, les fonctionnaires parlementaires qui assisteront les membres de la délégation devront faire l’objet d’une habilitation, soit par le premier ministre pour l’accès à des informations « très secret défense », soit par les ministres intéressés (intérieur et défense) pour l’accès à des informations « secret défense » ou « confidentiel défense ». Enfin, parlementaires comme fonctionnaires parlementaires seront soumis au respect du secret de la défense nationale et pourront donc voir engagée leur responsabilité pénale en cas de violation de leurs obligations, en application de l’article L. 413-9 du code pénal.

Votre rapporteur tient à préciser que le respect de ces règles de confidentialité constituera un impératif pour la crédibilité de la délégation parlementaire. Celle-ci devra donc adopter des règles de protection des informations et des supports protégés. Les réunions de la délégation devront donc nécessairement se tenir dans ces locaux sécurisés, de même que la consultation des documents classifiés, qui devront y être conservés en permanence.

2. L’encadrement du champ d’activité

À plusieurs reprises déjà, votre rapporteur a insisté sur la nécessité de créer un climat de confiance entre la future délégation et les services de renseignement. La qualité et l’utilité de son travail reposeront donc davantage sur l’existence d’une relation de confiance que sur des prérogatives légales apparemment étendues, mais dépourvues d’efficacité.

Ainsi, le terme de « contrôle » n’est volontairement pas utilisé dans le projet de loi, celui-ci ayant une connotation trop intrusive. Cette absence pourra être critiquée, mais elle est probablement nécessaire pour permettre la mise en place progressive de l’indispensable climat de confiance mutuelle.

En effet, si les services de renseignement pouvaient avoir le sentiment que l’existence de la délégation risquait d’entraver l’efficacité de leur action, il est à craindre qu’ils se réfugient dans une attitude de méfiance à son égard. Pour éviter de tels malentendus, le projet de loi a donc fortement encadré l’étendue des missions de la délégation parlementaire, limité au suivi de l’activité générale et des moyens des services de renseignement dépendant du ministre de l’intérieur et de la défense. Pour plus de clarté, le projet de loi précise explicitement que les informations et éléments d’appréciation apportés à la connaissance de la délégation ne peuvent porter sur les « activités opérationnelles de ces services, les instructions données par les pouvoirs publics à cet égard, le financement de ces activités ».

Le Gouvernement a voulu éviter que la délégation ne soit tentée de s’ériger en organe de supervision de l’activité des services de renseignement, prérogative qui relève naturellement de l’exécutif. En effet, s’il est légitime qu’un organe parlementaire soit informé très précisément de l’organisation des services, de leurs moyens, de leur efficacité, il ne lui revient pas de s’immiscer dans ce qui relève des activités opérationnelles, dans l’intérêt de la sécurité de l’État et des personnels.

Pour autant, il est clair que la création de la délégation parlementaire au renseignement participe du mouvement plus général de renforcement de la fonction de contrôle du Parlement sur l’action de l’exécutif. La spécificité de l’action de ces services exige la mise en place de procédures spécifiques de suivi, au risque de remettre en cause leur efficacité, dont dépend la sécurité de nos concitoyens. C’est pourquoi le projet de loi a volontairement encadré l’action de la future délégation parlementaire qui n’a pas vocation à contrôler ou enquêter, au risque d’empêcher la mise en place de relations de confiance réciproques entre les membres de la délégation et les responsables des services spécialisés.

*

* *

La Commission a examiné le projet de loi au cours de sa séance du mercredi 18 juillet 2007. Après l’exposé du rapporteur, une discussion générale a eu lieu.

DISCUSSION GÉNÉRALE

M. Jérôme Lambert s’est félicité, au nom du groupe socialiste, de l’institution d’un contrôle parlementaire des services de renseignement. Toutefois, après avoir souligné que la France est l’un des rares pays occidentaux ne disposant pas pour l’heure d’instruments de contrôle de ces services, il a jugé insuffisant le projet de loi soumis à l’Assemblée nationale. Il a par conséquent exprimé son souhait de voir adopter les amendements du groupe socialiste visant à renforcer le rôle de contrôle des parlementaires qui composeraient la délégation parlementaire au renseignement.

Mme Delphine Batho a rappelé que, lors de l’examen du projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme à l’Assemblée nationale en novembre 2005, trois amendements ayant pour objet la création d’une délégation parlementaire au renseignement, présentés respectivement par le groupe socialiste, par M. Pierre Lellouche et par M. Alain Marsaud, avaient manifesté une volonté commune de mettre fin à l’exception française. Elle a estimé que la délégation parlementaire permettrait d’apporter une protection et une sécurité aux services de renseignement. Elle a enfin souhaité que cette délégation ne soit pas un simple organe de suivi de l’activité des services de renseignement et que les améliorations qui seraient apportées au projet de loi permettent d’aboutir à un vote unanime.

En réponse aux intervenants, le rapporteur a rappelé qu’il existait deux grands modèles de contrôle parlementaire des services de renseignement. Le premier modèle, maximaliste, est celui des États-Unis, qui s’explique par la nature présidentielle du régime américain marqué par l’importance des pouvoirs du Congrès. Ce contrôle très poussé n’a d’ailleurs pas empêché d’importants dysfonctionnements du système de renseignement américain, notamment en matière de coordination. L’autre modèle a été retenu par les régimes parlementaires, il s’apparente davantage à un suivi qu’à un contrôle pointilleux. Au Royaume-Uni, il faut d’ailleurs noter que c’est le Premier ministre lui-même qui nomme les membres de la commission.

Le rapporteur a par ailleurs reconnu que des initiatives proposant la création d’une délégation parlementaire avaient été formulées tant par des parlementaires de la majorité que de l’opposition et a souhaité également que ce texte puisse être unanimement adopté.

Puis la Commission est passée à l’examen de l’article unique du projet
de loi.

*

* *

EXAMEN DE L’ARTICLE UNIQUE

Article unique

(art. 6 nonies [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958)

Création d’une délégation parlementaire au renseignement

L’article unique du projet de loi insère dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires un article 6 nonies. Cet article constituera la base légale de la délégation parlementaire au renseignement : il figurera dans l’ordonnance à la suite de six articles ⁽²³⁾, qui ont tous pour objet la constitution de délégations parlementaires.

M. Jérôme Lambert a présenté un amendement de réécriture globale de l’article unique. Après avoir exposé que cet amendement visait à exclure la présence des présidents des commissions permanentes de chacune des deux assemblées chargées respectivement des affaires de sécurité intérieure et de défense comme membres de droit de la délégation, il a justifié cette exclusion par la lourdeur de la charge de travail des présidents de commissions permanentes, qui ne leur permettrait pas de se consacrer pleinement à la délégation. Il a signalé que cet amendement avait également pour objet d’élargir le champ des personnes pouvant être auditionnées par la délégation, afin d’y inclure toute personne placée sous l’autorité des directeurs des services de renseignement et déléguée par eux ainsi que toute personne étrangère aux services mais dont l’audition serait jugée utile par les membres de la délégation. Il a ajouté que cet amendement visait à supprimer les restrictions à la possibilité pour la délégation de connaître des informations ou des éléments d’appréciation protégés au titre du secret de la défense nationale.

Le rapporteur s’est déclaré défavorable à l’adoption de cet amendement, qui aurait pour effet de créer une délégation de contrôle des services de renseignement, alors que l’objet du projet de loi est de créer une délégation de suivi de ces services. Concernant la composition de la délégation, il a annoncé qu’un des amendements qu’il proposait permettrait à un parlementaire n’étant pas membre de droit de la délégation d’en être le président. Enfin, il a indiqué qu’un deuxième amendement permettrait d’auditionner toute personne relevant de l’autorité des directeurs des services de renseignement et déléguée par eux et satisferait donc l’un des objets de l’amendement présenté par M. Jérôme Lambert.

M. Jérôme Lambert s’est étonné du refus du rapporteur de donner un pouvoir de contrôle significatif à la délégation, en s’appuyant sur des exemples étrangers, notamment celui de la Belgique où le contrôle de la commission parlementaire sur les services de renseignement est approfondi et soumis uniquement aux restrictions que peut y apporter le Premier ministre. Il a jugé insatisfaisant d’empêcher la délégation d’évoquer des opérations de renseignement closes. Mme Delphine Batho a estimé que l’adoption de l’amendement permettrait la création d’une délégation au renseignement sérieuse et crédible. Elle a évoqué les exemples étrangers, qui prévoient non pas un encadrement initial des documents pouvant être communiqués à la commission parlementaire mais un dialogue entre la commission parlementaire et le Gouvernement permettant, le cas échéant, au Gouvernement de s’opposer à la communication d’informations sur un sujet qui serait jugé trop sensible.

Le rapporteur a précisé que l’intensité du contrôle parlementaire en Belgique a eu pour effet de faire perdre la confiance des services de renseignement étrangers dans les services de renseignement belges, en raison du risque de divulgation d’informations. Il a justifié le maintien de règles protégeant la confidentialité des documents par la nécessaire sécurité de l’État ainsi que des personnels des services de renseignement. Craignant que le mieux soit l’ennemi du bien, il a plaidé en faveur d’une conception plus restrictive des pouvoirs de la délégation au renseignement mais qui permette d’établir un dialogue fructueux et une relation de confiance entre cette délégation et le Gouvernement. Enfin, il a rappelé que, dès 2002, il avait obtenu la création d’un rapport budgétaire consacré spécifiquement au Secrétariat général de la défense nationale et aux services de renseignement, ce qui avait permis de rendre publiques un grand nombre d’informations relatives à ces services.

La Commission a alors rejeté l’amendement.

1. La création d’une délégation parlementaire bicamérale au renseignement

*  Le paragraphe I. de l’article unique constitue l’élément fondamental en portant création, pour la première fois en France, d’une délégation parlementaire au renseignement ⁽²⁴⁾.

Cette délégation est un organe bicaméral, commun à l’Assemblée nationale et au Sénat. En effet, à l’exception notable, mais souvent critiquée ⁽²⁵⁾, des États-Unis, les commissions comparables à l’étranger sont habituellement bicamérales. Cette règle générale s’explique par la nécessité de protéger la confidentialité des informations communiquées et d’éviter les fuites. L’existence d’une délégation unique permet en effet plus facilement de réduire le nombre de parlementaires qui auront accès à ces informations.

En outre, il sera ainsi plus facile de respecter les règles de confidentialité dans la transmission et l’archivage des informations.

2. La composition de la délégation parlementaire au renseignement

La composition de la délégation est précisée par la dernière phrase du paragraphe I. et par le paragraphe II.

Le gouvernement avait retenu un format très restreint à six membres : trois députés et trois sénateurs. Cet effectif était largement en deçà des règles habituelles de constitution des délégations parlementaires, mêmes lorsqu’elles sont bicamérales. L’Office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques compte trente-six membres, l’Office parlementaire d’évaluation de la législation, trente, et l’office parlementaire d’évaluation des politiques de santé, vingt-quatre.

Votre rapporteur partage l’idée que la délégation parlementaire au renseignement doit disposer d’un effectif resserré afin de réduire les risques de fuites. Par ailleurs, il est préférable de disposer d’un petit nombre de parlementaires spécialisés et fortement mobilisés qu’un nombre plus important de membres, qui se sentiraient nécessairement moins impliqués. Ainsi, il devrait être possible, avec un effectif restreint, de voir se nouer des relations de confiance entre services de renseignement et membres de la délégation. Pour autant, dans aucun des pays comparables à la France un effectif aussi restreint n’a été retenu : ainsi, les commissions britannique et allemande comptent neuf membres, la commission italienne huit membres, sans même évoquer les commissions du Congrès des États-Unis qui comprennent vingt-et-un membres pour celle de la Chambre des représentants, et quinze membres pour celle du Sénat.

Dès lors, afin de faciliter la constitution d’une délégation pluraliste, gage de son efficacité et de sa crédibilité, le Sénat a fait le choix, sur proposition de ses rapporteurs, de faire passer l’effectif de la délégation à huit parlementaires : quatre députés et quatre sénateurs.

En effet, le projet de loi dispose que la composition de la délégation doit assurer une « représentation pluraliste ». La formule utilisée pour les autres délégations parlementaires est celle de « représentation proportionnelle des groupes politiques » : en l’espèce, une telle solution ne pouvait pas être retenue compte tenu de l’effectif restreint souhaité pour la délégation ⁽²⁶⁾. Le choix a donc été fait de retenir la notion de « pluralisme », qui sous-entend la nécessité d’une représentation de l’opposition, même si les notions de « majorité » et « d’opposition » ne sont pas reconnues en droit parlementaire français ⁽²⁷⁾.

Parmi les membres de la délégation, quatre seront membres de droit, il s’agit des présidents des commissions permanentes de chacune des deux assemblées chargées des affaires de sécurité intérieure et de défense ⁽²⁸⁾. Il semble en effet important d’établir des relations entre la future délégation et les commissions permanentes compétentes. Au Congrès américain par exemple, la présence obligatoire au sein des commissions de contrôle de membres des commissions chargées des autorisations budgétaires, des affaires judiciaires ou de la défense est considérée comme un atout pour éviter des cloisonnements entre les différents organes parlementaires. En effet, le renseignement n’est pas un domaine à part de l’activité de l’État, mais un métier spécifique utilisant des méthodes particulières. Ainsi, il est justifié de prévoir des modalités de suivi adaptées à ces services, ce qui ne signifie pas que l’organe qui en est chargé doive avoir le monopole du suivi de ces questions. Contrôler l’action du Gouvernement en matière de lutte contre le terrorisme ou sa politique face à la prolifération nécessite de prendre en compte la contribution des services de renseignement : c’est pourquoi la présence au sein de la future délégation parlementaire au renseignement de présidents de commission pourra être utile.

Le projet de loi prévoit même que la fonction de président de la délégation sera confiée à l’un de ses membres de droit. La version initiale organisait une rotation entre les quatre présidents de commission qui se seraient succédé à la tête de la délégation.

Le texte adopté par le Sénat donne un peu plus de souplesse au dispositif, se contentant d’organiser une alternance à la tête de la délégation entre un président de commission permanente de l’Assemblée nationale et un président de commission permanente du Sénat, pour une durée d’un an à chaque fois, comme pour la présidence de l’Office d’évaluation de la législation et l’Office d’évaluation des politiques de santé. Mais, il n’est plus précisé que les quatre membres de droit doivent nécessairement se succéder à la présidence de la délégation : il reviendra donc à la délégation de décider des modalités de désignation du président.

Pour autant, confier la présidence de la délégation à des présidents de commission, comme le fait le projet de loi, soulève des interrogations. La présidence d’une commission permanente est déjà une tâche particulièrement prenante, qui pourrait ne pas permettre d’assurer dans de bonnes conditions la présidence de la délégation. Cette mission nécessitera en effet de la disponibilité, afin de se familiariser avec l’ensemble des dossiers, souvent très complexes, et d’accéder à des données confidentielles²⁹. De plus, le président aura une responsabilité particulière pour veiller au respect des règles du secret de la défense nationale. L’expérience des autres délégations parlementaires montre d’ailleurs que les organes les plus actifs, par exemple les délégations pour l’Union européenne ou l’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, ne sont pas présidés par des présidents de commission.

Le Sénat a supprimé le paragraphe III. de l’article unique qui prévoyait la désignation par la délégation d’un rapporteur. Il a considéré que cette précision relevait de l’organisation interne des travaux de la délégation qui seront définis par son règlement intérieur, sur le modèle des autres délégations et offices parlementaires.

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Jérôme Lambert, relatif à la composition de la délégation.

Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 4), elle a examiné un amendement du même auteur supprimant l’automaticité de la présidence de la délégation par l’un de ses membres de droit. Le rapporteur a fait valoir qu’il lui semblait important de favoriser une désignation aussi libre que possible du président de la délégation par les membres de celle-ci, ce que le projet de loi ne prévoyait pas en confiant cette fonction à l’un des présidents des commissions permanentes qui en feront partie. Le Président Jean-Luc Warsmann s’est personnellement déclaré très ouvert à une telle initiative. Après que M. Jérôme Lambert eut rappelé les désaccords du groupe SRC avec le maintien de la présence ès qualités des présidents de commissions permanentes compétentes au sein de la délégation, M. Bernard Roman s’est interrogé sur la finalité poursuivie par l’amendement du rapporteur, estimant que si son but était de satisfaire les ambitions de tel ou tel, sa portée serait finalement dérisoire.

Le rapporteur a indiqué que l’objectif de son amendement était de conférer davantage de souplesse au fonctionnement de la délégation, lequel nécessitera une forte implication personnelle de son président au quotidien. Observant que les activités des présidents de commissions permanentes compétentes étaient d’ores et déjà accaparantes, il a justifié son initiative par le souci de permettre la désignation d’un parlementaire disponible pour assumer les tâches importantes qui seront dévolues au président de la délégation.

M. Serge Blisko a regretté l’initiative du rapporteur, en estimant que le fait de confier la présidence de la délégation à l’un des présidents de commissions permanentes compétentes constituait un moyen efficace d’asseoir l’autorité et le rôle institutionnel de cette nouvelle instance parlementaire. Le rapporteur a souligné que la position de M. Serge Blisko était contradictoire avec celle du groupe SRC, qui propose que les présidents de commissions permanentes compétentes ne puissent être membres de droit de la délégation. Après que le Président Jean-Luc Warsmann se fut déclaré favorable à l’introduction d’une certaine souplesse dans le dispositif, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 5).

3. Les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement

Le paragraphe IV est essentiel puisqu’il traite des prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement. Celles-ci doivent permettre à la délégation de jouer son rôle, sans interférer dans le fonctionnement des services eux-mêmes : il s’agit d’organiser un suivi parlementaire des questions de renseignement plutôt que de mettre en place un contrôle parlementaire de l’activité des services de renseignement. Ainsi, ce paragraphe impose un cadre étroit à l’activité de la délégation.

a) Les missions de la délégation

Ses missions sont tout d’abord clairement délimitées, même si la version initiale du projet de loi ne prévoyait aucune définition de celles-ci. Le Sénat a comblé cette lacune : les dispositions législatives créant les autres délégations parlementaires ont toujours précisé leurs missions.

En effet, le projet de loi déposé au Sénat donnait à la délégation un rôle trop passif en se contentant de prévoir son information par le Gouvernement « sur l’activité générale et sur les moyens des services spécialisés à cet effet placés sous l’autorité des ministres de la défense et de l’intérieur ». Le Sénat a repris la référence à « l’activité générale et aux moyens des services spécialisés » qui constitueront donc les missions de la délégation, « sans préjudice des compétences des commissions permanentes ».

Ainsi définies, les missions de la délégation lui permettront de jouer le rôle que le Parlement doit avoir à l’égard des services de renseignement. Il est légitime qu’un organe parlementaire s’intéresse aux objectifs généraux des services de renseignement, à leurs conditions de fonctionnement et d’organisation, aux moyens techniques et humains qui leur sont consacrés. Le projet de loi prévoit donc que les ministres fourniront à la délégation « des informations et des éléments d’appréciation relatifs au budget, à l’activité générale et à l’organisation des services ».

En revanche, le contrôle du Parlement ne doit pas s’exercer sur les opérations proprement dites afin de protéger les sources. Le projet de loi prend donc la précaution d’interdire explicitement la transmission à la délégation de tout élément relatif soit :

—  aux activités opérationnelles des services et aux instructions données par les pouvoirs publics à cet égard : sont visées non seulement les opérations en cours ⁽³⁰⁾, mais également les opérations passées. La délégation ne pourra donc pas s’intéresser à d’éventuelles « affaires » concernant des opérations menées par les services de renseignement, à l’instar de l’« affaire Greenpeace » ;

—  au financement des activités opérationnelles, mission qui est dévolue à la Commission de vérification des fonds spéciaux ;

—  aux échanges avec des services étrangers ou des organismes internationaux compétents dans le domaine du renseignement. Cette précision semblait indispensable pour garantir aux services que serait protégée l’une des lois d’airain du renseignement, la règle du « tiers de confiance » : tout renseignement transmis par un service à un service partenaire reste la propriété du service d’origine de l’information ; ainsi, le service qui en a bénéficié ne peut en aucun cas la transmettre à un tiers, y compris dans le cadre d’une procédure judiciaire, sans autorisation préalable du service propriétaire de l’information. Une telle précaution n’existe pas dans la loi belge relative au contrôle des services de renseignement qui doivent donc fournir au comité chargé du contrôle les informations communiquées par des services étrangers, mettant ainsi les agents des services belges dans une situation délicate vis-à-vis de leurs partenaires.

La Commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 7).

b) Le périmètre des services suivis par la délégation

Le Sénat a également accepté le périmètre de suivi de la délégation proposé par le projet de loi, soit les services de renseignement placés sous l’autorité :

—  du ministre chargé de la défense : la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), la Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) et la Direction du renseignement militaire (DRM) ;