Des enseignements peuvent être retirés de cette expérience, même si le système institutionnel américain est difficilement comparable au nôtre, et si les exigences du contrôle parlementaire américain n’ont pas permis de mettre en lumière les défaillances du renseignement américain, ni avant le 11 septembre 2001, ni dans la recherche d’armes de destruction massive en Irak. Ces exigences n’ont pas permis non plus d’éviter certaines dérives de la part de ces services, dont la récente affaire des écoutes secrètes de la NSA effectuées sur le territoire américain (19).
Le fondement des mécanismes de contrôle parlementaire de la communauté américaine du renseignement réside dans la Constitution des États-Unis et le principe d’équilibre des pouvoirs. Jusqu’au milieu des années 70, le contrôle incombait aux commissions des forces armées du Sénat et de la Chambre des représentants. Cependant, après les scandales du Watergate et des activités de la CIA en Amérique latine, le Congrès s’est doté de deux organes de contrôles :
— le Senate select committee on intelligence, constitué le 19 mai 1976, qui comprend 16 membres ;
— le House permanent select committee on intelligence (HPSCI), créé le 14 juillet 1977, qui compte 22 membres.
Une partie des membres de ces commissions doit également siéger dans d’autres commissions permanentes, notamment la commission des affaires judiciaires, la commission des forces armées, la commission des affaires étrangères ou la commission des « appropriations » (chargée des autorisations budgétaires). Cette « double appartenance » a pour but d’éviter des cloisonnements entre l’activité des commissions du renseignement et celle des autres commissions permanentes.
L’existence de deux commissions séparées a conduit la commission nationale d’enquête sur les attentats du 11 septembre à préconiser la création d’une commission bicamérale.
Dans le cadre de leurs missions, les deux commissions doivent obtenir l’accès à des informations sensibles relatives aux capacités et aux activités des services. Le président des États-Unis doit ainsi s’assurer que les commissions sont tenues informées en permanence des activités et des projets des agences de renseignement. Il doit également porter à leur connaissance tous les programmes d’action clandestine (covert actions) qu’il aura approuvés, ainsi que les échecs enregistrés par les actions. Nulle distinction donc, entre ce qui relèverait de l’action générale des services, qui serait communicable, et ce qui relève de l’opérationnel, qui ne pourrait jamais l’être. Pour autant, aucune information concernant les sources ou les méthodes n’est divulguée aux parlementaires.
Outre les questions liées directement au mode de fonctionnement et aux performances de la communauté américaine du renseignement, l’autorité des commissions s’exerce notamment sur le budget et les nominations des principaux responsables du renseignement. Elles peuvent également diligenter des enquêtes et mener des audits sur la seule base d’informations rapportées par les médias ou d’allégation des membres des services, pratique qui a pu engendrer des difficultés.
Pour assurer l’effectivité de ce contrôle, les moyens déployés sont considérables. Ainsi, chacune des commissions dispose d’environ une quarantaine de collaborateurs, les staffers, parfois d’anciens agents des services de renseignement. Ceux-ci ont généralement accès au même niveau d’information que les membres du Congrès, justifiant ainsi qu’ils fassent l’objet d’une enquête préalable de la part du FBI, contrairement aux parlementaires qui sont habilités ès qualités à accéder à des informations classifiées. Compte tenu de la masse d’informations auxquels ont accès les commissions, le rôle des staffers est considérable. En ce qui concerne les moyens matériels, les deux commissions disposent de lieux sécurisés (bureaux, salles de réunion, archivage…) qui respectent le même niveau d’exigence que celui de la CIA.
Du côté de l’exécutif, les agences disposent de moyens spécifiques dédiés aux relations avec le Congrès : ainsi le service des relations avec le Congrès de la CIA compte une soixantaine d’employés… Chaque année, la CIA adresse environ 2 200 rapports aux deux commissions, participe à 1 200 auditions, sans compter une multitude de contacts informels.
2. Des contrôles parlementaires spécifiques existent partout en Europe
L’exemple américain est certes difficilement transposable en dehors d’un régime de séparation stricte des pouvoirs où le Parlement dispose de compétences élargies.
Pour autant, un suivi parlementaire des questions de renseignement existe partout en Europe. Il est ainsi possible de retirer d’intéressants enseignements de ces expériences, du moins lorsqu’ils concernent des pays disposant de services de renseignement comparables, par leur taille et leur influence, aux services français.
On remarque ainsi que pour limiter la déperdition d’information au cours de l’exercice du contrôle parlementaire, celui-ci est généralement confié à un organe unique. En Italie et au Royaume-Uni, cet organe regroupe des parlementaires des deux chambres. En Allemagne, c’est une émanation de la seule chambre basse (Bundestag). Le projet de loi s’inspire de ces exemples en proposant la création d’une délégation bicamérale.
Ces comités restreints ne comptent que huit (Italie) ou neuf membres (Allemagne, Royaume-uni). L’ancienne appellation de la commission allemande chargée de ce contrôle indique nettement les qualités qui sont recherchées chez les membres de ces organes — comité parlementaire des hommes de confiance (parlamentarisches Vertrauensmännergremium).
Sans doute pour s’assurer que ces conditions sont réunies, le Premier ministre britannique nomme lui-même les neuf parlementaires de l’Intelligence and Security Committee, ce qui souligne la particularité de cet organe. Il consulte néanmoins, au préalable, le chef de l’opposition. La commission britannique ne constitue pas stricto sensu un organe de nature parlementaire, mais une commission de nature administrative, dépendant du premier ministre, même si elle est uniquement composée de parlementaires. Son secrétariat est assuré par des fonctionnaires relevant du pouvoir exécutif. Parce que ces comités sont uniques en leur genre et qu’ils ne comptent que peu de membres, les services de renseignement ont la garantie que les informations qu’ils communiquent sont bien utilisées.
En ce qui concerne les informations transmises, là encore, aucune comparaison n’est possible avec la pratique américaine. Les services assurent à l’égard des parlementaires une communication de l’information qui n’est ni exhaustive, ni systématique, ni détaillée. Pour évoquer le champ de compétence ordinaire du comité qu’elle institue, la loi allemande parle de l’« activité générale » des services et des « opérations d’importance spéciale ». La loi italienne restreint également l’information du comitato per i servizi di sicurezza aux « lignes essentielles des structures et de l’activité des services ». La même distinction prévaut au Royaume-Uni, où les informations sur les opérations sensibles restent la propriété exclusive des services de renseignement.
Une fois transmise, l’information confidentielle n’est au demeurant pas déclassifiée. L’obligation du secret s’impose expressément aux membres des organes de contrôle, et les auditions qu’ils réalisent ne sont pas publiques. Le parlement britannique publie certes le rapport que l’Intelligence and Security Committee remet au Premier ministre, mais en supprimant les passages que ce dernier a jugé ne pouvoir être rendus publics. En Italie et en Allemagne, les rapports sont plus largement diffusés, mais ils sont rédigés avec une retenue qui prouve que les organes se censurent eux-mêmes en large part.
Il est à cet égard significatif que les mécanismes juridiques de résolution des conflits entre les services gouvernementaux et les organes parlementaires de contrôle ne trouvent que rarement à entrer en jeu à propos d’une information qui n’aurait pas été communiquée et que les parlementaires souhaiteraient cependant connaître à tout prix. Les nécessités de l’action gouvernementale paraissent bien comprises par les membres des comités, tandis que les services de l’exécutif, au regard des garanties apportées, se plient sans réticence excessive à leur devoir d’information de la représentation nationale.
Cette coopération étroite entre parlements et gouvernements recouvre une collaboration relativement harmonieuse, par-delà les institutions, entre la majorité et l’opposition. Qu’il s’agisse d’un simple usage (Royaume-Uni) ou d’une règle expresse (Allemagne, Italie), ils sont composés à la proportionnelle des groupes politiques parlementaires. En Allemagne, la présidence revient alternativement à un membre de l’opposition et à un membre de la majorité tous les six mois. En Italie et au Royaume-Uni, il est fréquent que la présidence soit confiée à un membre de l’opposition.
II. COMMENT CONCILIER LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE AVEC LE RESPECT DE LA CONFIDENTIALITÉ ?
A. LA DÉLÉGATION PARLEMENTAIRE : UN OUTIL ADAPTÉ
L’un des motifs ayant conduit au retrait des amendements déposés sur le projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme en décembre 2005 était qu’il convenait de se donner le temps de la réflexion, non sur le principe même du suivi parlementaire, mais sur ses modalités. Cette réflexion a conduit le Gouvernement à proposer la création d’une délégation parlementaire, c’est-à-dire un organe spécifique, mais relevant entièrement du pouvoir législatif.
1. L’inadéquation des autres options envisageables
On aurait pu envisager d’autres modes d’association des parlementaires au suivi des questions de renseignement.
Une première solution aurait consisté à permettre aux parlementaires de suivre ces questions dans le cadre des instances parlementaires existantes : les commissions permanentes. Cela aurait exigé par exemple de permettre la communication de documents classifiés aux rapporteurs budgétaires, ou aux rapporteurs des commissions d’enquête. Cependant, cette solution n’aurait pas suffisamment protégé la confidentialité nécessaire à ce type de matière. Les travaux des commissions, certes, se déroulent généralement à huis clos, mais leurs effectifs sont trop importants pour permettre la divulgation d’informations d’une sensibilité de premier ordre. On pourrait craindre une réticence des services de renseignement à fournir les informations nécessaires à un suivi de bonne qualité. Quelles que soient les règles imposant la transmission d’informations confidentielles, aucun travail utile ne sera possible sans une vraie confiance de la part des services.
À l’inverse, une autre option aurait été de mettre en place un contrôle par des parlementaires, plutôt qu’un contrôle parlementaire, comme c’est le cas au Royaume-Uni. La distinction entre ces deux modes de contrôle est loin d’être seulement sémantique. En effet, un contrôle par une commission, même uniquement composée de parlementaires, qui n’a pas le statut d’organe parlementaire, mais celui d’une simple commission administrative emporte d’importantes conséquences :
— l’exécutif dispose d’une beaucoup plus grande marge de manœuvre dans le choix des membres de cette commission.Au Royaume-Uni, c’est ainsi le premier ministre, certes après consultation du leader de l’opposition, qui nomme les neuf membres de l’ISC (20) ;
— il peut être plus facilement dérogé aux règles traditionnelles du travail parlementaire, et notamment à la règle de l’immunité pour les actes commis dans l’exercice des fonctions parlementaires. En effet, par définition, si la commission n’est pas un organe parlementaire, ses membres ne bénéficient plus de cette immunité, permettant ainsi de poursuivre des parlementaires qui n’auraient pas respecté les règles relatives au secret ;
— le fonctionnement quotidien de la commission est assuré avec les moyens logistiques, financiers et humains de l’exécutif alors que l’autonomie du Parlement dans ces domaines est l’une des conditions de la séparation des pouvoirs.
Cette option avait donc le grand inconvénient de ne pas permettre un authentique contrôle parlementaire. Certes, l’exemple britannique montre qu’il est possible de faire un travail sérieux et utile dans ce cadre, mais qui fait néanmoins l’objet de critiques de la part des parlementaires non-membres de la commission.
Ainsi, votre rapporteur ne peut que se réjouir du choix retenu par le Gouvernement, qui manifeste le degré de confiance que les services imaginent pouvoir établir avec les parlementaires.
2. La pertinence de la formule de la délégation parlementaire
L’article 43 de la Constitution limite à six le nombre de commissions permanentes dans chaque Assemblée. Il était donc exclu de créer des commissions permanentes spécialisées sur le renseignement, ainsi que des sous-commissions, pratique également prohibée.
La mise en œuvre de contrôles parlementaires spécifiques ne peut donc se faire qu’au moyen de la création, par la loi, de « délégations parlementaires ». La multiplication de ces structures a été incontestablement la conséquence de la limitation constitutionnelle du nombre des commissions permanentes. D’ailleurs, ces délégations ont généralement pour interlocuteurs dans les parlements étrangers des commissions parlementaires de plein exercice. C’est le cas par exemple des délégations de l’Assemblée nationale et du Sénat pour l’Union européenne qui représentent le Parlement français à la COSAC (21).
LES DIFFÉRENTES DÉLÉGATIONS PARLEMENTAIRES (22)
— Les délégations parlementaires pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale et du Sénat ont été créées par la loi n° 79-564 du 6 juillet 1979 (modifiée par les lois n° 90-385 du 10 mai 1990 et n° 94-476 du 10 juin 1994). Elles comportent chacune 36 membres ;
— L’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques est une délégation bicamérale, créée par la loi n° 83-609 du 8 juillet 1983. Elle est composée de 18 parlementaires et de 18 sénateurs qui élisent, après chaque renouvellement de l’Assemblée nationale ou du Sénat, un président et un premier vice-président qui ne peuvent appartenir à la même assemblée ;
— L’Office parlementaire d’évaluation de la législation, issu de la loi n° 96-516 du 14 juin 1996, est également une délégation bicamérale, composée de 15 députés et de 15 sénateurs, et présidée alternativement, pour une durée d’un an, par les présidents des commissions des Lois de l’Assemblée nationale et du Sénat ;
— Les délégations parlementaires de l’Assemblée nationale et du Sénat à l’aménagement et au développement durable du territoire, créées par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999, sont composées chacune de 15 membres ;
— Les délégations parlementaires de l’Assemblée nationale et du Sénat aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes ont été créées par la loi n° 99-585 du 12 juillet 1999. Elles comptent chacune 36 membres ;
— L’Office parlementaire d’évaluation des politiques de santé est une délégation bicamérale, créée par la loi n° 2002-1487 du 20 décembre 2002. Elle est composée de 12 députés et de 12 sénateurs, dont les présidents des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des Affaires sociales, qui président alternativement l’Office pour un an.
Enfin, l’Assemblée nationale a adopté le 13 février 2003, en première lecture, une proposition de loi tendant à la création de délégations parlementaires aux droits des enfants, qui n’a jamais été inscrite à l’ordre du jour du Sénat.
Pour être légitime, une délégation parlementaire doit répondre à l’inadaptation des commissions permanentes à certains contrôles pour des raisons de fond, et non pas seulement en raison du périmètre de leurs compétences.
Ainsi, la création de la délégation parlementaire est justifiée quand sa matière est par nature transversale à plusieurs commissions, comme c’est le cas pour le suivi des questions européennes. En ce qui concerne le renseignement, la situation est similaire puisque les questions de renseignement concernent directement les commissions des Lois et de la Défense, mais également les commissions des Finances et des Affaires étrangères.
Un autre avantage des délégations parlementaires est tiré de leur souplesse. Leur organisation est établie par la loi qui les crée et par un règlement intérieur, et peut donc varier en fonction de besoins spécifiques. Ainsi, le caractère monocaméral ou bicaméral d’une délégation, sa composition, le caractère public de ses travaux varient selon les cas. Dans le cas de la délégation parlementaire au renseignement, l’une des garanties nécessaires au bon fonctionnement du contrôle parlementaire est de créer une structure peu nombreuse que permettra le choix d’une délégation commune à l’Assemblée nationale et au Sénat, composée d’un petit nombre de parlementaires.
B. DES PRÉCAUTIONS NÉCESSAIRES DANS LA MISE EN œUVRE DE LA DÉLÉGATION
1. Le respect de la confidentialité
Compte tenu des spécificités des activités de renseignement, la mise en œuvre d’un suivi parlementaire exige certaines précautions.
La première condition nécessaire pour rendre compatible l’existence d’un suivi parlementaire des services de renseignement avec le respect du secret tient dans le format de la délégation parlementaire. Le projet de loi répond à cet impératif :
— en proposant la création d’une délégation commune à l’Assemblée nationale et au Sénat, ce qui permet ainsi de limiter le nombre d’intervenants ainsi que les transmissions d’informations. Disposer d’un interlocuteur unique est l’assurance pour les services de renseignement d’une confidentialité plus facile à respecter ;
— en limitant strictement le nombre de membres de la délégation. En effet, dans le projet de loi initial du Gouvernement, la délégation n’était composée que de trois députés et de trois sénateurs, quatre de ces membres étant par ailleurs présidents des commissions des Lois et de la Défense de chaque Assemblée.
Par ailleurs, le projet de loi met en place un mécanisme très rigoureux de protection du secret des activités de la délégation. Il prévoit ainsi que les travaux de la délégation sont couverts par le secret de la défense nationale. La préservation du secret défense est en effet le motif principal qui justifie la mise en place d’un organe parlementaire ad hoc pour traiter des questions de renseignement. Ainsi, les séances de la délégation se tiendront toujours à huis clos.
En outre, le projet de loi organise minutieusement les modalités selon lesquelles les parlementaires et les fonctionnaires des Assemblées qui les assisteront pourront avoir accès à des informations classifiées. Certes, les parlementaires eux-mêmes ne feront pas l’objet d’une procédure d’habilitation, précédée d’une enquête, car ils seront autorisés ès qualités à avoir accès aux informations qui leur seront transmises. En revanche, les fonctionnaires parlementaires qui assisteront les membres de la délégation devront faire l’objet d’une habilitation, soit par le premier ministre pour l’accès à des informations « très secret défense », soit par les ministres intéressés (intérieur et défense) pour l’accès à des informations « secret défense » ou « confidentiel défense ». Enfin, parlementaires comme fonctionnaires parlementaires seront soumis au respect du secret de la défense nationale et pourront donc voir engagée leur responsabilité pénale en cas de violation de leurs obligations, en application de l’article L. 413-9 du code pénal.
Votre rapporteur tient à préciser que le respect de ces règles de confidentialité constituera un impératif pour la crédibilité de la délégation parlementaire. Celle-ci devra donc adopter des règles de protection des informations et des supports protégés. Les réunions de la délégation devront donc nécessairement se tenir dans ces locaux sécurisés, de même que la consultation des documents classifiés, qui devront y être conservés en permanence.
2. L’encadrement du champ d’activité
À plusieurs reprises déjà, votre rapporteur a insisté sur la nécessité de créer un climat de confiance entre la future délégation et les services de renseignement. La qualité et l’utilité de son travail reposeront donc davantage sur l’existence d’une relation de confiance que sur des prérogatives légales apparemment étendues, mais dépourvues d’efficacité.
Ainsi, le terme de « contrôle » n’est volontairement pas utilisé dans le projet de loi, celui-ci ayant une connotation trop intrusive. Cette absence pourra être critiquée, mais elle est probablement nécessaire pour permettre la mise en place progressive de l’indispensable climat de confiance mutuelle.
En effet, si les services de renseignement pouvaient avoir le sentiment que l’existence de la délégation risquait d’entraver l’efficacité de leur action, il est à craindre qu’ils se réfugient dans une attitude de méfiance à son égard. Pour éviter de tels malentendus, le projet de loi a donc fortement encadré l’étendue des missions de la délégation parlementaire, limité au suivi de l’activité générale et des moyens des services de renseignement dépendant du ministre de l’intérieur et de la défense. Pour plus de clarté, le projet de loi précise explicitement que les informations et éléments d’appréciation apportés à la connaissance de la délégation ne peuvent porter sur les « activités opérationnelles de ces services, les instructions données par les pouvoirs publics à cet égard, le financement de ces activités ».
Le Gouvernement a voulu éviter que la délégation ne soit tentée de s’ériger en organe de supervision de l’activité des services de renseignement, prérogative qui relève naturellement de l’exécutif. En effet, s’il est légitime qu’un organe parlementaire soit informé très précisément de l’organisation des services, de leurs moyens, de leur efficacité, il ne lui revient pas de s’immiscer dans ce qui relève des activités opérationnelles, dans l’intérêt de la sécurité de l’État et des personnels.
Pour autant, il est clair que la création de la délégation parlementaire au renseignement participe du mouvement plus général de renforcement de la fonction de contrôle du Parlement sur l’action de l’exécutif. La spécificité de l’action de ces services exige la mise en place de procédures spécifiques de suivi, au risque de remettre en cause leur efficacité, dont dépend la sécurité de nos concitoyens. C’est pourquoi le projet de loi a volontairement encadré l’action de la future délégation parlementaire qui n’a pas vocation à contrôler ou enquêter, au risque d’empêcher la mise en place de relations de confiance réciproques entre les membres de la délégation et les responsables des services spécialisés.
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La Commission a examiné le projet de loi au cours de sa séance du mercredi 18 juillet 2007. Après l’exposé du rapporteur, une discussion générale a eu lieu.
DISCUSSION GÉNÉRALE
M. Jérôme Lambert s’est félicité, au nom du groupe socialiste, de l’institution d’un contrôle parlementaire des services de renseignement. Toutefois, après avoir souligné que la France est l’un des rares pays occidentaux ne disposant pas pour l’heure d’instruments de contrôle de ces services, il a jugé insuffisant le projet de loi soumis à l’Assemblée nationale. Il a par conséquent exprimé son souhait de voir adopter les amendements du groupe socialiste visant à renforcer le rôle de contrôle des parlementaires qui composeraient la délégation parlementaire au renseignement.
Mme Delphine Batho a rappelé que, lors de l’examen du projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme à l’Assemblée nationale en novembre 2005, trois amendements ayant pour objet la création d’une délégation parlementaire au renseignement, présentés respectivement par le groupe socialiste, par M. Pierre Lellouche et par M. Alain Marsaud, avaient manifesté une volonté commune de mettre fin à l’exception française. Elle a estimé que la délégation parlementaire permettrait d’apporter une protection et une sécurité aux services de renseignement. Elle a enfin souhaité que cette délégation ne soit pas un simple organe de suivi de l’activité des services de renseignement et que les améliorations qui seraient apportées au projet de loi permettent d’aboutir à un vote unanime.
En réponse aux intervenants, le rapporteur a rappelé qu’il existait deux grands modèles de contrôle parlementaire des services de renseignement. Le premier modèle, maximaliste, est celui des États-Unis, qui s’explique par la nature présidentielle du régime américain marqué par l’importance des pouvoirs du Congrès. Ce contrôle très poussé n’a d’ailleurs pas empêché d’importants dysfonctionnements du système de renseignement américain, notamment en matière de coordination. L’autre modèle a été retenu par les régimes parlementaires, il s’apparente davantage à un suivi qu’à un contrôle pointilleux. Au Royaume-Uni, il faut d’ailleurs noter que c’est le Premier ministre lui-même qui nomme les membres de la commission.
Le rapporteur a par ailleurs reconnu que des initiatives proposant la création d’une délégation parlementaire avaient été formulées tant par des parlementaires de la majorité que de l’opposition et a souhaité également que ce texte puisse être unanimement adopté.
Puis la Commission est passée à l’examen de l’article unique du projet
de loi.
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EXAMEN DE L’ARTICLE UNIQUE
Article unique
(art. 6 nonies [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958)
Création d’une délégation parlementaire au renseignement
L’article unique du projet de loi insère dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires un article 6 nonies. Cet article constituera la base légale de la délégation parlementaire au renseignement : il figurera dans l’ordonnance à la suite de six articles (23), qui ont tous pour objet la constitution de délégations parlementaires.
M. Jérôme Lambert a présenté un amendement de réécriture globale de l’article unique. Après avoir exposé que cet amendement visait à exclure la présence des présidents des commissions permanentes de chacune des deux assemblées chargées respectivement des affaires de sécurité intérieure et de défense comme membres de droit de la délégation, il a justifié cette exclusion par la lourdeur de la charge de travail des présidents de commissions permanentes, qui ne leur permettrait pas de se consacrer pleinement à la délégation. Il a signalé que cet amendement avait également pour objet d’élargir le champ des personnes pouvant être auditionnées par la délégation, afin d’y inclure toute personne placée sous l’autorité des directeurs des services de renseignement et déléguée par eux ainsi que toute personne étrangère aux services mais dont l’audition serait jugée utile par les membres de la délégation. Il a ajouté que cet amendement visait à supprimer les restrictions à la possibilité pour la délégation de connaître des informations ou des éléments d’appréciation protégés au titre du secret de la défense nationale.
Le rapporteur s’est déclaré défavorable à l’adoption de cet amendement, qui aurait pour effet de créer une délégation de contrôle des services de renseignement, alors que l’objet du projet de loi est de créer une délégation de suivi de ces services. Concernant la composition de la délégation, il a annoncé qu’un des amendements qu’il proposait permettrait à un parlementaire n’étant pas membre de droit de la délégation d’en être le président. Enfin, il a indiqué qu’un deuxième amendement permettrait d’auditionner toute personne relevant de l’autorité des directeurs des services de renseignement et déléguée par eux et satisferait donc l’un des objets de l’amendement présenté par M. Jérôme Lambert.
M. Jérôme Lambert s’est étonné du refus du rapporteur de donner un pouvoir de contrôle significatif à la délégation, en s’appuyant sur des exemples étrangers, notamment celui de la Belgique où le contrôle de la commission parlementaire sur les services de renseignement est approfondi et soumis uniquement aux restrictions que peut y apporter le Premier ministre. Il a jugé insatisfaisant d’empêcher la délégation d’évoquer des opérations de renseignement closes. Mme Delphine Batho a estimé que l’adoption de l’amendement permettrait la création d’une délégation au renseignement sérieuse et crédible. Elle a évoqué les exemples étrangers, qui prévoient non pas un encadrement initial des documents pouvant être communiqués à la commission parlementaire mais un dialogue entre la commission parlementaire et le Gouvernement permettant, le cas échéant, au Gouvernement de s’opposer à la communication d’informations sur un sujet qui serait jugé trop sensible.
Le rapporteur a précisé que l’intensité du contrôle parlementaire en Belgique a eu pour effet de faire perdre la confiance des services de renseignement étrangers dans les services de renseignement belges, en raison du risque de divulgation d’informations. Il a justifié le maintien de règles protégeant la confidentialité des documents par la nécessaire sécurité de l’État ainsi que des personnels des services de renseignement. Craignant que le mieux soit l’ennemi du bien, il a plaidé en faveur d’une conception plus restrictive des pouvoirs de la délégation au renseignement mais qui permette d’établir un dialogue fructueux et une relation de confiance entre cette délégation et le Gouvernement. Enfin, il a rappelé que, dès 2002, il avait obtenu la création d’un rapport budgétaire consacré spécifiquement au Secrétariat général de la défense nationale et aux services de renseignement, ce qui avait permis de rendre publiques un grand nombre d’informations relatives à ces services.
La Commission a alors rejeté l’amendement.
1. La création d’une délégation parlementaire bicamérale au renseignement
* Le paragraphe I. de l’article unique constitue l’élément fondamental en portant création, pour la première fois en France, d’une délégation parlementaire au renseignement (24).
Cette délégation est un organe bicaméral, commun à l’Assemblée nationale et au Sénat. En effet, à l’exception notable, mais souvent critiquée (25), des États-Unis, les commissions comparables à l’étranger sont habituellement bicamérales. Cette règle générale s’explique par la nécessité de protéger la confidentialité des informations communiquées et d’éviter les fuites. L’existence d’une délégation unique permet en effet plus facilement de réduire le nombre de parlementaires qui auront accès à ces informations.
En outre, il sera ainsi plus facile de respecter les règles de confidentialité dans la transmission et l’archivage des informations.
2. La composition de la délégation parlementaire au renseignement
La composition de la délégation est précisée par la dernière phrase du paragraphe I. et par le paragraphe II.
Le gouvernement avait retenu un format très restreint à six membres : trois députés et trois sénateurs. Cet effectif était largement en deçà des règles habituelles de constitution des délégations parlementaires, mêmes lorsqu’elles sont bicamérales. L’Office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques compte trente-six membres, l’Office parlementaire d’évaluation de la législation, trente, et l’office parlementaire d’évaluation des politiques de santé, vingt-quatre.
Votre rapporteur partage l’idée que la délégation parlementaire au renseignement doit disposer d’un effectif resserré afin de réduire les risques de fuites. Par ailleurs, il est préférable de disposer d’un petit nombre de parlementaires spécialisés et fortement mobilisés qu’un nombre plus important de membres, qui se sentiraient nécessairement moins impliqués. Ainsi, il devrait être possible, avec un effectif restreint, de voir se nouer des relations de confiance entre services de renseignement et membres de la délégation. Pour autant, dans aucun des pays comparables à la France un effectif aussi restreint n’a été retenu : ainsi, les commissions britannique et allemande comptent neuf membres, la commission italienne huit membres, sans même évoquer les commissions du Congrès des États-Unis qui comprennent vingt-et-un membres pour celle de la Chambre des représentants, et quinze membres pour celle du Sénat.
Dès lors, afin de faciliter la constitution d’une délégation pluraliste, gage de son efficacité et de sa crédibilité, le Sénat a fait le choix, sur proposition de ses rapporteurs, de faire passer l’effectif de la délégation à huit parlementaires : quatre députés et quatre sénateurs.
En effet, le projet de loi dispose que la composition de la délégation doit assurer une « représentation pluraliste ». La formule utilisée pour les autres délégations parlementaires est celle de « représentation proportionnelle des groupes politiques » : en l’espèce, une telle solution ne pouvait pas être retenue compte tenu de l’effectif restreint souhaité pour la délégation (26). Le choix a donc été fait de retenir la notion de « pluralisme », qui sous-entend la nécessité d’une représentation de l’opposition, même si les notions de « majorité » et « d’opposition » ne sont pas reconnues en droit parlementaire français (27).
Parmi les membres de la délégation, quatre seront membres de droit, il s’agit des présidents des commissions permanentes de chacune des deux assemblées chargées des affaires de sécurité intérieure et de défense (28). Il semble en effet important d’établir des relations entre la future délégation et les commissions permanentes compétentes. Au Congrès américain par exemple, la présence obligatoire au sein des commissions de contrôle de membres des commissions chargées des autorisations budgétaires, des affaires judiciaires ou de la défense est considérée comme un atout pour éviter des cloisonnements entre les différents organes parlementaires. En effet, le renseignement n’est pas un domaine à part de l’activité de l’État, mais un métier spécifique utilisant des méthodes particulières. Ainsi, il est justifié de prévoir des modalités de suivi adaptées à ces services, ce qui ne signifie pas que l’organe qui en est chargé doive avoir le monopole du suivi de ces questions. Contrôler l’action du Gouvernement en matière de lutte contre le terrorisme ou sa politique face à la prolifération nécessite de prendre en compte la contribution des services de renseignement : c’est pourquoi la présence au sein de la future délégation parlementaire au renseignement de présidents de commission pourra être utile.
Le projet de loi prévoit même que la fonction de président de la délégation sera confiée à l’un de ses membres de droit. La version initiale organisait une rotation entre les quatre présidents de commission qui se seraient succédé à la tête de la délégation.
Le texte adopté par le Sénat donne un peu plus de souplesse au dispositif, se contentant d’organiser une alternance à la tête de la délégation entre un président de commission permanente de l’Assemblée nationale et un président de commission permanente du Sénat, pour une durée d’un an à chaque fois, comme pour la présidence de l’Office d’évaluation de la législation et l’Office d’évaluation des politiques de santé. Mais, il n’est plus précisé que les quatre membres de droit doivent nécessairement se succéder à la présidence de la délégation : il reviendra donc à la délégation de décider des modalités de désignation du président.
Pour autant, confier la présidence de la délégation à des présidents de commission, comme le fait le projet de loi, soulève des interrogations. La présidence d’une commission permanente est déjà une tâche particulièrement prenante, qui pourrait ne pas permettre d’assurer dans de bonnes conditions la présidence de la délégation. Cette mission nécessitera en effet de la disponibilité, afin de se familiariser avec l’ensemble des dossiers, souvent très complexes, et d’accéder à des données confidentielles29. De plus, le président aura une responsabilité particulière pour veiller au respect des règles du secret de la défense nationale. L’expérience des autres délégations parlementaires montre d’ailleurs que les organes les plus actifs, par exemple les délégations pour l’Union européenne ou l’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, ne sont pas présidés par des présidents de commission.
Le Sénat a supprimé le paragraphe III. de l’article unique qui prévoyait la désignation par la délégation d’un rapporteur. Il a considéré que cette précision relevait de l’organisation interne des travaux de la délégation qui seront définis par son règlement intérieur, sur le modèle des autres délégations et offices parlementaires.
La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Jérôme Lambert, relatif à la composition de la délégation.
Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 4), elle a examiné un amendement du même auteur supprimant l’automaticité de la présidence de la délégation par l’un de ses membres de droit. Le rapporteur a fait valoir qu’il lui semblait important de favoriser une désignation aussi libre que possible du président de la délégation par les membres de celle-ci, ce que le projet de loi ne prévoyait pas en confiant cette fonction à l’un des présidents des commissions permanentes qui en feront partie. Le Président Jean-Luc Warsmann s’est personnellement déclaré très ouvert à une telle initiative. Après que M. Jérôme Lambert eut rappelé les désaccords du groupe SRC avec le maintien de la présence ès qualités des présidents de commissions permanentes compétentes au sein de la délégation, M. Bernard Roman s’est interrogé sur la finalité poursuivie par l’amendement du rapporteur, estimant que si son but était de satisfaire les ambitions de tel ou tel, sa portée serait finalement dérisoire.
Le rapporteur a indiqué que l’objectif de son amendement était de conférer davantage de souplesse au fonctionnement de la délégation, lequel nécessitera une forte implication personnelle de son président au quotidien. Observant que les activités des présidents de commissions permanentes compétentes étaient d’ores et déjà accaparantes, il a justifié son initiative par le souci de permettre la désignation d’un parlementaire disponible pour assumer les tâches importantes qui seront dévolues au président de la délégation.
M. Serge Blisko a regretté l’initiative du rapporteur, en estimant que le fait de confier la présidence de la délégation à l’un des présidents de commissions permanentes compétentes constituait un moyen efficace d’asseoir l’autorité et le rôle institutionnel de cette nouvelle instance parlementaire. Le rapporteur a souligné que la position de M. Serge Blisko était contradictoire avec celle du groupe SRC, qui propose que les présidents de commissions permanentes compétentes ne puissent être membres de droit de la délégation. Après que le Président Jean-Luc Warsmann se fut déclaré favorable à l’introduction d’une certaine souplesse dans le dispositif, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 5).
3. Les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement
Le paragraphe IV est essentiel puisqu’il traite des prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement. Celles-ci doivent permettre à la délégation de jouer son rôle, sans interférer dans le fonctionnement des services eux-mêmes : il s’agit d’organiser un suivi parlementaire des questions de renseignement plutôt que de mettre en place un contrôle parlementaire de l’activité des services de renseignement. Ainsi, ce paragraphe impose un cadre étroit à l’activité de la délégation.
a) Les missions de la délégation
Ses missions sont tout d’abord clairement délimitées, même si la version initiale du projet de loi ne prévoyait aucune définition de celles-ci. Le Sénat a comblé cette lacune : les dispositions législatives créant les autres délégations parlementaires ont toujours précisé leurs missions.
En effet, le projet de loi déposé au Sénat donnait à la délégation un rôle trop passif en se contentant de prévoir son information par le Gouvernement « sur l’activité générale et sur les moyens des services spécialisés à cet effet placés sous l’autorité des ministres de la défense et de l’intérieur ». Le Sénat a repris la référence à « l’activité générale et aux moyens des services spécialisés » qui constitueront donc les missions de la délégation, « sans préjudice des compétences des commissions permanentes ».
Ainsi définies, les missions de la délégation lui permettront de jouer le rôle que le Parlement doit avoir à l’égard des services de renseignement. Il est légitime qu’un organe parlementaire s’intéresse aux objectifs généraux des services de renseignement, à leurs conditions de fonctionnement et d’organisation, aux moyens techniques et humains qui leur sont consacrés. Le projet de loi prévoit donc que les ministres fourniront à la délégation « des informations et des éléments d’appréciation relatifs au budget, à l’activité générale et à l’organisation des services ».
En revanche, le contrôle du Parlement ne doit pas s’exercer sur les opérations proprement dites afin de protéger les sources. Le projet de loi prend donc la précaution d’interdire explicitement la transmission à la délégation de tout élément relatif soit :
— aux activités opérationnelles des services et aux instructions données par les pouvoirs publics à cet égard : sont visées non seulement les opérations en cours (30), mais également les opérations passées. La délégation ne pourra donc pas s’intéresser à d’éventuelles « affaires » concernant des opérations menées par les services de renseignement, à l’instar de l’« affaire Greenpeace » ;
— au financement des activités opérationnelles, mission qui est dévolue à la Commission de vérification des fonds spéciaux ;
— aux échanges avec des services étrangers ou des organismes internationaux compétents dans le domaine du renseignement. Cette précision semblait indispensable pour garantir aux services que serait protégée l’une des lois d’airain du renseignement, la règle du « tiers de confiance » : tout renseignement transmis par un service à un service partenaire reste la propriété du service d’origine de l’information ; ainsi, le service qui en a bénéficié ne peut en aucun cas la transmettre à un tiers, y compris dans le cadre d’une procédure judiciaire, sans autorisation préalable du service propriétaire de l’information. Une telle précaution n’existe pas dans la loi belge relative au contrôle des services de renseignement qui doivent donc fournir au comité chargé du contrôle les informations communiquées par des services étrangers, mettant ainsi les agents des services belges dans une situation délicate vis-à-vis de leurs partenaires.
La Commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 7).
b) Le périmètre des services suivis par la délégation
Le Sénat a également accepté le périmètre de suivi de la délégation proposé par le projet de loi, soit les services de renseignement placés sous l’autorité :
— du ministre chargé de la défense : la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), la Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) et la Direction du renseignement militaire (DRM) ;
Arsène Lux, premier Directeur de l'ancêtre de la Direction de la Stratégie de la DGSE: La cellule "Prospection" du SDECE puis de la DGSE
JEAN-CLAUDE COUSSERAN
né le 29 juillet 1950
DENIAU (François-Xavier, Nicolas, Marie), né le 4 mars 1955 (Chevalier de la Légion d’honneur) ; diplômé de l’École polytechnique, diplômé de l’École nationale de la statistique et de l’administration économique ; ancien élève de l’École nationale d’administration, promotion « Droits de l’Homme », 1981.
Dieter Kaundinya